山东省民政厅副厅长  周云平

　　2014年11月3日至22日，我参加了民政部组织的赴美培训考察团，培训考察的重点是慈善组织的监管和支持措施。期间，我认真听取教师授课，踊跃参与课堂讨论，注重现场考察细节，并结合自身工作实践，不断进行思考。总的感觉，美国的经验做法对于我们做好慈善工作有很大的借鉴作用。

      一、美国慈善组织建设和运营的主要特点

    （一）个人和家庭是慈善捐赠的主体。2012年，美国全国的慈善捐赠总额是3162亿美元，占GDP的2.1%。来自个人捐赠占75%，来自于遗产捐赠占7%，两项合计达82%。仅仅是个人遗赠（226.6亿美元）就超过所有美国企业捐赠总额（145亿美元）。全美国70%以上的家庭都有不同程度的捐赠，平均每年每个家庭捐款占家庭收入的2%左右；另外，美国家庭年均贡献志愿劳动所创造的价值占家庭总收入的比例也在2%以上，而且这一比例在不同阶层的分布基本相同。独立基金会拨出的捐款在每年的捐款总额中占绝大部分，独立基金会通过基金投资增值用于每年的善款。

    （二）慈善组织是慈善事业的运营主体。联邦税法将慈善组织分为两类：公共慈善机构和私人基金会。凡是符合国内税收法规定、通过509条款检验的学校、教会、医院以及由公众资助的任一机构都可以获得公共慈善机构的地位。这些机构在教育、医疗卫生、妇女儿童权利保护、老年人服务、消除贫困、移民就业、环境保护、预防犯罪、社区改造等方面发挥重要作用。2013年，在美国联邦国内税务局注册的慈善组织达到150多万家。美国有政府资助的慈善组织，但没有“官办”的慈善组织。政府的作用主要体现在为慈善组织提供政策法律支持和实行严格的监管方面，一般不以行政方式直接介入慈善组织的内部管理和慈善捐献活动，而且政府的监管不得干预慈善组织的管理方式、人员编制和财务运作，这凸显了慈善组织独立于政府之外的原则。

    （三）政府支持是美国慈善组织发展的重要基础。美国政府对慈善事业的支持体现在以下方面:一是完备的法规政策体系。美国虽没有专门的和独立的关于慈善的法律，有关慈善的规定和条款散见于宪法、税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中，但形成了完备的法律、法规政策体系,支持并约束数量庞大的慈善组织及其活动，引导民众积极向慈善组织捐款。二是宽松的组织注册制度。美国是典型的“小政府、大社会”，社会自我管理意识很强，社会组织是社会建设的主体。美国政府对慈善组织采取“宽进严管”的管理方式，慈善组织注册十分方便。三是完善的税收优惠政策。美国税法通过免税、所得税豁免、捐赠减税等各种各样的税收优惠激励慈善事业的发展，以其税前扣除的政策来说，机构捐赠可以获得15%的税前抵扣；如果是个人捐赠的话，现金部分捐赠给公众募款机构，可以有50%的税前扣除；如果捐赠给基金会，有20%的税前扣除；如果是捐赠证券，有30%的税前扣除；如果是个人遗产的全部捐赠，有100%的税前扣除。四是政府购买服务。慈善组织来源于政府的收入约占总收入30%。政府依赖慈善组织提供社区服务，政府只需决定提供的服务内容、受益人资格和预算。五是严格的监督管理体制。美国有一套保障慈善组织良性运行的约束机制，主要体现在政府对慈善机构的界定及其财务活动的监督上。政府对慈善组织的监管十分严格,一经成立，其资产就具有公共性质，国税局、州检察长办公室等政府部门依法进行监管。与此同时，税务局还通过要求慈善机构提供年度报告信息、审计慈善机构的财务和经营状况、对违规慈善机构进行处罚等方式监督慈善组织的运作。

    （四）完善的行业自律、社会监督和专业服务体系是美国慈善事业发展的重要保障。在美国，建立在法制和诚信基础上的社会组织自我运行和行业自律监管制度体系非常成熟，社会组织内部建立法人治理结构，决策、执行、监督权分离，强调分权制衡，透明公开，有完善的激励机制和自我约束机制。慈善组织之间围绕募集善款展开竞争，此外还有许多为慈善组织开展服务的行业性或专业性社会组织，提供培训指导、第三者评估、向社会公开的信息平台、组织品牌认定等。这些组织的核心竞争力是社会公信力和在行业内的被认可程度。如美国慈善信息局就是一个很有影响的民间非营利机构，它制定了衡量基金会好坏的九条标准，每年四次公布对全国几百家基金会的测评结果，具有较高的权威性。

    （五）创新是美国慈善事业发展的动力。2009年5月，美国政府拨款5000万美元成立社会创新基金，以政府名义发掘和投资创新型的慈善项目，并由前谷歌高管索纳尔·沙阿掌管新设立的“白宫社会创新与公民参与办公室”。这项举措激发了社会组织的创新热情。以硅谷高科技背景的基金会为代表，出现了对传统基金会结构模式及工作模式的挑战。一是社会组织联盟式、品牌化。这次考察的联合劝募、商业促进会—理智捐赠联盟、智障公民协会都属于这种类型。以联合劝募为例，该组织已有125年历史，号称全球最大的慈善组织，目前在41个国家和地区有项目，15年前就与中国在制度设计和人员培训方面有合作项目。总部有自己的品牌标识和成套的标准体系，慈善机构不分国籍，只要按照年度收入的5%向其缴费，可取得其品牌标识的使用权，成为加盟机构，总部每年组织加盟机构大会，开展能力培训和各机构经验交流分享活动。出卖品牌就能赚钱，可见其“软实力”。二是发展社会企业。把企业经营的理念引入社会慈善领域，增强社会慈善组织的发展动力。社会企业可以通过营利实现可持续性发展，但所得利润要用于社会目标。需要指出的是，美国不是“政府主导型”，社会创新多来自民间，更多来自大学、科研机构和社会组织，由这些机构游说政府制定相关的政策和法规。三是资产运作模式的创新。在资金募集、组织、机制和活动方式上使用网络手段、企业管理的技术、经验等等创新，发育出“风险慈善”（我国通常称为“公益创投”）等新的公益形态。

      二、加快我省慈善组织建设的几点建议

      改革开放以来，我省慈善事业迅速发展，在灾害救助、贫困救济、医疗救助、教育救助、扶老助残和其他公益事业领域发挥了积极作用。但是，比较而言，我省的社会慈善组织发展仍然处于初级阶段，存在着整体数量少、自身建设能力弱、官办色彩浓厚、政府监管不到位等问题。去年11月24日，国务院印发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，对慈善事业发展有着划时代的重大意义。为制定我省促进慈善事业发展的具体意见，结合这次赴美学习考察，就加快慈善组织发展提以下建议：

    （一）以强化政社分开为重点，推进慈善组织成为慈善事业的运营主体。一是慈善组织去行政化。省慈善总会成立于2003年。当时，全国的慈善组织大致分为两种类型，一类是政社紧密合作型，一类是独立社会组织型。我省采取了政社紧密合作型，省民政厅领导兼任慈善总会的常务副会长和法人，省编委还批了事业机构和编制。各市参照省厅的做法，成立了慈善总会组织。我省慈善总会系统的这种体制，在慈善组织起步阶段，对全省慈善工作发展起到了积极的推动作用，但目前已经不适应慈善事业发展的需要。党的十八大提出：要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。我省应结合事业单位改革实行“社会化”转型。二是理顺体制机制，履行民政部门对慈善工作的管理职能。2009年，省政府办公厅下发了《关于印发山东省民政厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，赋予了民政部门慈善管理职能，并在省民政厅内设社会福利和慈善事业促进处具体负责这项工作。从这个职责定位可以看出，民政部门代表政府对全省慈善事业履行管理职能，对各个行业、各个类别慈善组织负有管理职责。当前主要存在两个问题：从省民政厅层面看，由于社会福利和慈善事业促进处涉及业务多，存在慈善事业管理力量不足问题。我省登记注册的各级各类慈善组织数量已经达到400多家，慈善超市数量800多家，每年慈善捐赠金额近20亿元，慈善工作已经成为各级领导重视、人民群众关注、社会敏感度较高的工作。省厅可借鉴北京、浙江等地做法，成立专门的慈善处，履行政府对慈善事业的管理职责。从各市民政局来看，虽然成立了社会福利和慈善事业促进科（处），但管理慈善工作的职能基本都在各地民政局慈善办，因此出现了省厅和各市局慈善工作无法实现有效对接和协调的尴尬局面，影响了慈善工作的顺利开展。因此各地民政部门要进一步理顺体制机制，确保和国家、省在慈善工作方面的有效对接。

    （二）以优化发展环境为核心，大力培植和发展社会慈善组织。一是简化登记手续。要探索降低公益慈善组织准入条件、简化审批手续的具体办法，依法制定扶持、培育发展公益慈善组织的政策措施，尤其是鼓励发展小微慈善组织，逐步形成多行业、多层次、覆盖城乡居民的慈善组织体系。二是落实税收优惠政策。在落实现有企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策的基础上，研究慈善组织企业所得税优惠政策。同时，进一步研究简化税收优惠审批手续的具体办法。三是加大政府购买服务力度。政府可通过实施公益创投、建立慈善组织发展引导基金等多种方式，为初创期慈善组织提供资金支持和能力建设服务。出台政策措施，以扶贫济困类项目为重点，加大政府向社会组织购买服务力度。四是强化监督管理。要明确各监管部门的职责和工作运行机制，实现信息共享，既要减少重覆交叉监管，又要防止出现监管的“真空地带”，实行严格的监管问责制。民政部门要细化监管标准和程序，慈善组织提交的财务报告实行年检报备抽查制度，每年按不低于30%的比例抽查，抽查结果一并向社会公开。税收与慈善捐款的关系，实质是政府税收资源的让渡，使社会组织发展有可靠的资源。为此，也要防止以慈善名义骗取国家税款，税务部门要加强对减免税情况的监管，

    （三）以加强改革创新为动力，不断提高慈善组织建设水平。一是成立山东省慈善联合会。社会组织要构建实现自我发展、自我监管的组织体系。在省级层面成立慈善联合会，整合各方面慈善资源，建立慈善信息公开的网络平台，开展慈善培训和交流，引导慈善组织实行品牌化、规范化、联盟化管理，形成推动慈善事业发展和规范的强大力量。二是引入“第三方评估”机制。通过政府购买服务的方式，委托具有资质的专业评估组织对慈善组织和公益项目的成效进行评估，并推动审计机构对公益慈善组织的财务收支、运营情况进行审计，将评估和审计结果向社会公布，接受社会监督。要根据评估结果，对慈善组织进行信用评级和信息披露透明度评级，增强慈善组织的社会公信力和募集能力。同时探索建立跟踪问责机制，对存在问题的慈善组织，视情节限期整改或撤销登记，通过建立优胜劣汰机制推动慈善组织健康发展。三是开展慈善信托试点。在西方发达国家，慈善信托已经是慈善事业发展的主流方式之一。在我国，由于受信托税制、信托监管、信托人才等各种条件的制约，慈善信托发展滞后。牛根生54.5亿港元的信托基金和马云30亿美元的信托基金都委托国外信托公司进行经营就是突出例子。新出台的《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中提出，要“鼓励设立慈善信托”，并将开展慈善信托试点工作作为2015年民政部重点工作之一。山东作为慈善大省，应积极争取开展慈善信托试点工作。