资金链常常断层制度上重重限制身份申请难上难

　　【调查动机】

　　近日，有不少网民在互联网上发起了向灾区捐赠衣物以御严寒的活动。而在国庆假期之前，福建省厦门市的一家草根NGO,在民间基金会和玉树州教育局的支持下，成功为灾区的孩子们设置了图书角。

　　记者发现，在这一成功捐赠的背后，民间组织仍然存在资金链断层、合法身份难申请等问题。实际上，自民间组织在我国产生以来，这些问题就一直存在。而同时，社会公共服务领域对民间组织的呼声越来越高。

　　民间组织“供给”难、公共服务“需求”多的矛盾为何长期无法解决？《法制日报》记者就此进行探访。

　　法制日报记者郭宏鹏 刘百军 法制日报实习生范传贵

　　□特别调查

　　“196个班级，12980册图书，打完折后的实际采购价格为138782.6元，加上运输、差旅费，总支出为220087元，比预算少了37802元。”

　　10月18日，福建省厦门市思明西路民主大厦4楼的一间小办公室里，官文宾仔细地校对着同事黄颂坤发来的项目总结报告——如果没有出入，这份报告将在一周内被提交给项目资助方。

　　国庆期间，这个发起于厦门、目前只有4名全职工作人员的草根NGO(民间公益组织)刚刚完成了一个“大项目”——给玉树灾区7所中小学校的每一个班级捐建一个图书角。

　　由民间公益基金会出资、草根NGO执行、玉树州教育局负责本地协调，在这样的配合下，玉树灾区7所学校196个班级都有了一个标准化配置的图书角。项目从提出到完成，仅用了两个多月时间。

　　《法制日报》记者了解到，随着社会公益事业的发展，民间基金会与草根NGO的互动加强，一股民间的公益力量已经在中国形成。业内人士认为，民间公益力量效率高、成本低，但因为观念和制度的重重限制而无法进一步发展，形成中国公益产业链上的断层。为此，有识之士建议，正在制定的慈善法应强调对民间公益组织的扶持，与此同时，社会观念应该改变，公益资金应该更多地向民间公益组织倾斜。

　　一个草根NGO的捐赠故事

　　今年7月中旬的一天，一家民间基金会致电官文宾，希望能合作将官文宾所在的NGO的项目“班班有个图书角”搬到玉树灾区操作。官文宾当即答应了下来。

　　接到电话一个星期后，一份《“班班有个图书角”玉树灾后重建助学计划》草拟完成，官文宾和他的同事通过邮件发给各协作单位。8月，项目的四方合作协议开始逐个邮寄签署。由于期间舟曲发生了特大泥石流，项目停顿了半个月。

　　在协议签署期间，官文宾他们同时启动受捐学校信息审核、图书订购、书架定制、志愿者招募等工作。8月27日，捐助款进入“担当者行动”账户。9月11日，在完成所有筹备工作后，“担当者行动”的3名志愿者踏上了北上的列车。

　　此后3天，3名志愿者在火车和大巴上度过。国庆前，他们必须完成全部196个图书角的建设任务——赶在玉树可怕的冬天到来之前，而他们需要做的事情包括：与玉树州教育局对接协调，接收订购的万余册图书并进行分类、贴标并打包送出，安装书架、放置图书，与师生进行交流并做图书角管理培训。

　　项目有序进行。9月30日，图书角项目工作全部完成。

　　资金不足成发展头等问题

　　“草根NGO能够调动大量的志愿者，成本小、有激情，而且现在有的NGO已经做得非常专业了，专注于某个领域，做得很好。”对于民间NGO在玉树的图书捐赠行动，南都公益基金会副秘书长刘洲鸿对《法制日报》记者说。

　　他认为，对于此类慈善捐赠行动，政府部门也可以做好，但从实际上看，政府部门和民间组织的分工是不一样的。今年4月，温家宝总理在《求是》杂志上撰文指出，各项社会事业都应当区分“基本”和“非基本”。“非基本”的社会事业交给社会和市场，通过发展相关产业，满足多层次、个性化的需求，政府要履行监管责任。

　　尽管社会公共服务领域对发展民间组织的呼声越来越高，但刘洲鸿告诉记者，由于观念、资金、政策等各方面的限制，中国的民间组织发展仍处于较低水平。

　　“在团队发展之初，资金还是头等问题。”官文宾告诉记者，相比玉树项目的“一锤子买卖”，之前在其他地方建成的一些图书角甚至是由本地志愿者几元钱几元钱凑起来的，由于初期不提取任何管理费，经费还得由团队自筹，志愿者出行都靠自费。

　　据了解，对于民间组织而言，资金来源除了零散的个人资助外，主要是企业和基金会。“基金会层面的现状是，十几家比较大的公益基金会垄断了主要的善款，但是他们的钱又不给民间组织。在这种情况下，民间组织的生存非常困难。”刘洲鸿说。

　　这样一来，能够资助民间组织的就只剩下企业和一些非公募基金会了，而非公募基金会的资金也来源于企业。“企业捐款普遍重硬件、轻软件，见物不见人，不愿为服务项目捐赠款项、支付必要的项目管理成本。”中国慈善总会原副会长徐永光认为，这种观念也是阻碍基金会资助民间组织的主因之一。

　　“这种观念太不利于民间组织发展了，好像都认为公益组织不需要生存一样，给你钱你就要全部用出去，你不能留一分钱用于管理费。”刘洲鸿说，“民间组织做事情是靠人去做，如果人力成本不保证，那项目怎么可能执行？机构如何可持续发展？这种情况谁愿意去民间组织工作？我们支持一个组织的人员、办公经费，他们的运作又能再次撬动其他的社会资源，几倍甚至数百倍的资源。”

　　期待慈善法破解恶性循环

　　“捐款人理性捐款出钱——基金会透明管钱——公益组织高效用钱”，在徐永光看来，一条健康的公益生态产业链应该是这样的。要把公益服务终端做大，就必须给他们“喂奶”，“奶源”第一是基金会，第二是政府部门购买服务。

　　“现在不管是基金会还是政府部门，都以中国草根NGO发展不好为由，拒绝与之合作；但基金会和政府部门都不跟它合作，它就更发展不好。这就像一个恶性循环。”刘洲鸿说。

　　官文宾曾经发现这样一个奇怪的现象：“基金会手上有着一大批资源等着用出去，与此同时，大量草根NGO们如无头苍蝇一样奔忙于各个能给钱的机构之间，四处碰壁。”

　　据了解，阻碍这些资金使用的原因，一方面是民间组织能力不足，二是一些合作没有得到落实。

　　官文宾认为，公益产业链中这种断层的存在，直接制约着整个公益生态的健康，造成“不支持——不发展——不支持”的恶性循环。对此，刘洲鸿认为，要打破这一循环，首先必须转变观念：“你认为民间组织能力不行，你可以通过支持它做项目，提高它的能力，不要把目光放在眼前的效果上；如果更热心一点，你还可以直接资助一些民间组织的能力建设。”　　

　　实际上，在资金断层的恶性循环之外，民间组织还面临一个老生常谈的问题——很难找到一个挂靠单位以取得合法的民间组织身份。“在工商注册的身份之下，要取得基金会和志愿者的信任比较难，而且由于无法开出捐赠发票且要缴纳税款，导致很多捐赠意向最终都却步不前。”官文宾说。

　　“对正在制定的慈善法最大的期待之一，就是如何解决好这个问题。希望慈善法有更多的内容来讲如何扶持民间组织发展，从管理的角度去提，而不是各种各样的限制。”刘洲鸿说。

（责任编辑：吴雄）