作者/来源：祖玉琴

　　社会救助制度，作为政府设立的最后一道安全网，在调节收入分配、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定、构建和谐社会等方面具有重要意义，是政府社会保障体系的重要组成部分。美国建立社会救助制度的历史较长，在这方面的经验和做法值得我们研究和借鉴。

　　一、美国社会救助制度的历史沿革

　　美国的社会救助制度，又称公共救助或福利补助，始建于20世纪30年代。综观美国社会救助制度的建立和发展，其历史演变过程可划分为三个阶段：

　　第一阶段：20世纪30年代至60年代，美国社会救助制度的建立阶段。1929年10月，美国爆发特大经济危机，失业率超过20%，社会矛盾非常尖锐，人们强烈要求政府承担起社会责任。1933年，罗斯福总统推行“新政”，并于当年5月，签署了《联邦紧急救助法》，建立起第一个全国性的救助机构“联邦紧急救助署”，开辟了社会救助的新纪元。1935年，美国国会通过了《社会保障法》。该法案主要内容之一就是公共救助，将妇女、儿童、老年退休、残疾人与失业纳入了公共援助体系，形成不同类别的援助计划。《社会保障法》的颁布，第一次使联邦政府参与到解决失业和贫困的问题中来，是美国现代社会救助制度的开端。

　　第二阶段：20世纪60年代至80年代，美国社会救助制度的发展阶段。1960年代，伴随经济的成长、国力的雄厚以及民权运动的兴起，美国的各项社会福利制度不断发展。肯尼迪总统执政期间（1961-1963年），颁布实施了《公共福利修正案》，治理贫困的重点开始转向提高贫民的能力，从资助穷人实物、金钱开始演变为提供服务和技能培训，即由“输血”转向“造血”。1964年，约翰逊总统发起了著名的“向贫困宣战”与“伟大社会”等运动,颁布了《经济机会法》，旨在最大限度地增加穷人获得救济与福利项目的机会，尤其是那些受到歧视的黑人。到1973年，美国的贫困人口从1960年的4000万锐减到了2300万。

　　第三阶段：20世纪80年代至今，美国社会救助制度的改革阶段。随着福利开支的日益庞大，迫于公共舆论及财政负担的压力，自20世纪80年代开始，美国对社会救助制度进行了一系列重大改革，其中影响比较深远的是克林顿时代通过的《个人责任与就业机会调整法案》。该法案注重“工作”价值和“自立”精神，一方面对福利救济金领取者采取了严格的时间和工作小时等限制；另一方面，大幅减少用于直接资助贫困家庭的资金补助的比例，增加鼓励和帮助人们参加工作、自谋生路的资金比例。2002年，布什政府又提出了第二阶段深化福利改革的方案，出台了《为自立而工作法案》，在倡导通过就业自食其力的“工作福利”，减少福利依赖的基础上，着力强调改善家庭结构，强化健康的婚姻关系，减少非婚生子女等。

　　二、美国社会救助制度的主要内容

　　（一）设定贫困标准。1965年，美国依据家庭规模和家庭总收入两个因素制定了一条贫困线标准，随后每年都重新测算、核定。2005年美国家庭贫困线是：单身年收入9570美元、两口之家12830美元、三口之家16090美元、四口之家19350美元、五口之家22610美元。如果一个家庭的年总收入低于当年联邦政府划定的标准线，就被认定为贫困家庭，有权获得政府资助。全国统一贫困标准的设定，保障了多数低收入家庭被纳入到社会救助体系之中，维护了社会救助制度的公平与公正。

　　（二）实施项目救助。美国社会救助制度主要采取项目救助方式。项目救助可以分为现金救助和非现金救助两大类。

　　1.现金救助。主要包括贫困家庭临时援助和补充性保障收入两个项目。

　　①贫困家庭临时援助（TANF）。TANF项目是一个现金救助项目，受益的家庭多数是单亲或父母中有一人无劳动能力或长期失业，这类家庭的户主多为女性。一般三口之家的补助金额在200美元到700美元之间。同时，TANF项目还对受益者采取了严格的受助时间和工作小时等限制，并将重点放在督促和帮助失业者再就业方面，旨在通过提高受助人的工作愿望和增加他们的个人责任来减低他们对福利救济的依赖，使他们树立“以工作求自立”的理念。

　　②补充性保障收入（SSI）。SSI是由联邦政府社会保障局管理、监督、执行的一种收入援助计划。它向低收入或无收入的65岁以上老人、盲人、伤残者提供现金帮助，以满足他们吃、穿、住等方面的基本需求。SSI所需费用由联邦政府承担，并实行全国统一的资格认定标准，但项目的执行则由州政府和地方政府负责实施。申请SSI救济的人必须符合收入低、财产少的基本条件，并接受严格的资格审查。

　　2.非现金救助。主要由食品券、医疗补助、住房补助、儿童营养、就业与培训、贫困家庭子女教育等项目组成。这里，简单介绍三个主要项目：

　　①食品券（Food stamp）。食品券计划是由联邦政府与地方政府向无收入或低收入的老人、残疾人、失业者发放的一种购买食品的票券，在指定的食品零售商店使用。按规定食品券不得用于购买酒精饮料、香烟、维生素、药品和宠物食品，也不得用于购买现场加工的食品。除少数无家可归者之外，食品券也不得用于购买餐馆或快餐店的食品。其目的是确保贫困者能获得基本的食物需求。目前，该项目为了照顾被救助者的自尊，已经改为发放等值现金卡。

　　②医疗援助（MEDICAID）。该项目于1965年设立，目的是为部分低收入个人、家庭提供医疗服务支持，帮助无力支付医疗保健费用者享受基本的医疗卫生服务，费用由联邦政府与州政府共同承担。一般而言，医疗援助的受益者有两大类：一是绝对性救助群体，即联邦政府规定各州政府必须救助的绝对贫困人群；二是选择性救助群体，即各州政府可以自主决策选择救助的贫困人群。医疗援助项目包括住院服务、门诊服务、产前保健、儿童免疫、医师服务、专业护理、家庭护理和X光服务及早期、定期检查、诊断和治疗服务等。

　　③住房补助（House Relief）。联邦政府为解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题而建立的救助计划。20世纪70年代以前，美国主要采用政府资助建造公共住房并提供租金补贴的办法，从1974年开始，美国政府把住房补助项目的主要方式转变为向私人房产主提供租金补贴，即低收入家庭只需向房主缴纳收入固定比例的房租，其余部分由政府补贴。2000年时，低收入家庭支付的固定租金比例为家庭收入的30％，约有100万户低收入家庭从该项目中获益。

    （三）个案申请，分类救助。在美国，社会救助项目的实施，一般需要低收入家庭向政府社会福利与救助主管部门或其办事机构提出书面申请，经审查批准，符合条件的才能给予救助；且美国政府采取限制需求与增加供给双管齐下政策，对社会救助项目采取条件限制比较严格的资格审查制度，尽可能采用非现金开支形式，避免社会资源的浪费。同时，美国社会救助制度更加强调“针对性”，将受助对象分门别类，针对需要救助的弱势群体，保证社会低层次人员的最基本生活需求。

　　三、美国社会救助制度的特点

　　美国社会救助制度自20世纪30年代建立以来，经过一系列重大改革，已逐步趋于完善，并取得了卓越的成效。其发展历程有如下特点：

　　（一）救助内容和项目的法制化。美国社会救助制度建立的70多年间，其法律制度共经历了四次立法高潮，社会保障法案经过了几十次的修改和扩充，社会保障的单行立法上百部，各州自己的立法更是不计其数。可以说，美国社会救助制度的每一次改革与调整，都有与其相适应的新法案作为支撑。在这不断修改旧法和创立新法的过程中，美国的社会救助项目逐步增加并日益完善。

    （二）救助资金和载体的多元化。从资金来源上看，美国多数救助项目都由联邦政府和州政府共同承担资金，辅之以社会捐助，但以联邦政府为主导。从救助项目管理上看，联邦政府在救助项目设计和改革方面拥有决定性的权力，并通过设计项目和管理预算来发挥在社会救助制度中的行政领导作用。州政府和地方政府则在项目执行和预算分配方面拥有很大程度的自主权，并允许运用地方税收来补充社会救助开支，有针对性地解决当地面临的特殊问题。从救助制度的运作机制上看，美国实行国家与私人并举、公办与民营并重的运作方式，实现运作载体的多元化。1996年的福利改革更是提出由联邦向各州、由政府向私人分权，允许州通过与慈善组织、宗教团体或私人组织签定契约的方式来实施救助项目。如今，美国政府与相关的非政府组织、慈善机构、志愿组织及营利性社会福利机构已经形成了比较成熟的伙伴关系，共同编织救助网，承担社会救助责任。

    （三）救助补贴和时效的有限化。美国的社会救助属于典型的“补救型”福利，其目标被定为为弱者服务。主要体现在两个方面：一是低标准、广覆盖。美国的社会救助制度设计考虑到了贫困群体的种种需要，救助项目包括了收入保障、住房保障、医疗救助、食品救助等100多项,内容涉及生老病残、衣食住行、学习工作等各个方面。但设计的项目多为低水平的救助，满足受助对象最基本的生活需求。二是救助项目的有限救助性、临时性。1996年美国的福利改革，用“贫困家庭临时救助”计划代替了原来的“未成年儿童家庭援助”，使救济从原先的无限制终身福利转变为一种有限制的临时福利，并且一定时期要重新申请。

　　（四）权利义务与责任的一体化。20世纪80年代美国社会救助制度进行的一系列改革，其目标就是帮助每一个家庭达到最高程度的自立和自足，变“输血”为“造血”，以减少福利依赖。1996年颁布的《个人责任与就业机会调整法案》，一方面对救济金领取者严格规定每周工作至少30个小时或35小时，使他们树立“以工作求自立”的理念。另一方面大幅减少用于直接资助贫困家庭的资金补助比例，增加鼓励和帮助人们参加工作、自谋生路的资金补助比例。据统计，1997年“食品券”项目开支占美国政府福利开支的比例高达77%，而在福利改革6年后的2002年，则下降至44%；但用于为穷人提供培训、教育、就业交通和孩子照看等方面的开支所占美国政府福利开支的比例则从1997年的23%上升至2002年的56%。联邦政府对救助项目的运作还建立了详细的奖惩制度，受助家庭如拒绝参加所要求的工作，将按比例减少他的救助金额或不再继续救助。

　　四、思考与启示

　　目前，我国已建立城市最低生活保障制度，迈出了社会救助体系的重要一步。但在社会救助项目、救助管理等体制机制方面，还存在一系列的问题，需要不断完善。

　　（一）建立健全社会救助法规体系。美国社会救助制度建立与发展的过程，就是一个不断立法与完善的过程。健全的法制不仅能保证社会救助管理和运作的公开、公平、公正，更能发挥社会救助工作的最大效能。相比之下，我国的社会救助立法工作一直较为滞后。到目前为止，全国只有1999年国务院颁布的行政法规《城市居民最低生活保障条例》。随着社会经济发展，已无法满足社会救助工作的需要，迫切要求以更高层面，加快社会救助立法，从法律上规范中央与地方政府之间的权责关系，构建统一管理、分工明确、适应我国国情的社会救助法律体系。

　　（二）设立贫困标准，体现社会公平。目前，我国推行的是最低生活保障制度，各省市根据经济发展水平、人均收入和消费水平，确定保障线标准。所谓保障线，是指社会救助所要达到的最高线，即当地居民实际生活水平不足保障线标准时，由政府补助到保障线水平。保障线标准只能维持城市居民在正常条件下的最低生活需要。这与美国确定的贫困线标准存在巨大差异。美国划定的贫困线是实施社会救助的最低起点，只要家庭总收入在贫困线以下，就可以申请社会救助，且有多种项目可供选择，符合条件的，还可以申请多个项目救助，以满足受助者的不同需求。同时，各州和地方政府依据经济发展和通货膨胀的情况，可以适当调整贫困标准，但不得低于全国统一的贫困标准。制定全国统一贫困线标准的做法，体现了社会救助制度的公平、公正，以人为本的原则，值得借鉴。

　　（三）完善项目管理，实施分类救助。美国实施项目救助，并以“工作求自立”的设计理念值得我们学习。一是细化救助标准，实施分类救助。针对低收入家庭的不同救助需求，设计不同类型的救助项目或计划，并明确划定救助标准，明晰申请条件。二是救助应体现权利与义务的平衡。救助政策的实施，不仅需考虑如何满足受助对象的实际需求，更需考虑救助政策对其个人行为的影响。赋予受助对象接受救助权力的同时，要求他们承担一定的义务。权力与义务之间的平衡能降低社会救助的负激励效应，抑制福利依赖。三是建立救助、就业相协调的机制。就业才是脱离贫穷、寻求经济自立的成功之路。在加大扶持力度，确保基本生活需要得到满足的基础上，应更侧重于强化民政部门、劳动部门以及教育部门等单位之间的联动关系，制定相关政策，逐步激励、促进有条件的低保家庭就业。同时，建立完善“就业渐退低保机制”、“不就业社会救助渐减机制”等配套措施。

　　（四）多方筹集救助资金、培育民间救助载体。充分发挥民间组织在慈善、救助方面的作用，建立起牢固、和谐、有效的伙伴关系。美国从事慈善、救助的民间福利机构很多，政府、民间组织、福利机构以及公民个人之间已经形成了比较成熟的伙伴关系，加之慈善和志愿服务意识普及度很高，法制健全，社会救助已经不再是政府单方面的责任，而是实现了高度的社会化。相比之下，我国社会救助的社会化还较为滞后。今后，我们应以大力推进社会工作人才队伍建设为契机，创新机制，完善法规，积极创造条件开发社会救助资源，推进非政府力量和社会成员之间的社会互助，最终形成以政府为主导、以非政府力量为补充的覆盖全社会困难群体的社会救助体系。      

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　　（本文原载《特区理论与实践》2009年第4期。作者系深圳市民政局副局长）

（责任编辑：杨晓均）