[导读]发达国家的慈善事业无论在运作方式还是运行规范方面都已臻成熟，很多经验值得我们关注、学习、研究和借鉴，本文就美国慈善模式和我国香港地区政府对慈善事业发展的引导支持的做法作一介绍，以期对我国慈善事业发展有所启示。

　　目前，发达国家的慈善事业无论在运作方式还是运行规范方面都已臻成熟，很多经验值得我们关注、学习、研究和借鉴，本文就美国慈善模式和我国香港地区政府对慈善事业发展的引导支持的做法作一介绍，以期对我国的慈善事业发展有所启示。

　　一、美国的慈善模式

　　美国的慈善事业非常发达，2007年美国慈善捐赠总额为3064亿美元，占到美国当年国内生产总值的2.2%,平均每年每个家庭捐赠900美元，人均慈善捐款数额是我国的7300倍。一般认为，现代慈善事业始于美国，美国钢铁巨头、私人慈善事业奠基者之一安德鲁·卡耐基更是被公认为现代慈善事业的开创者，他的名言"拥巨富而死者以耻辱终"为世代慈善家所传诵。卡耐基一手创立的卡耐基基金会是最早的一批现代慈善组织之一。商业化的操作理念渗透于现代慈善组织的运作，并与宗教慈善传统和美国式的平民社会观念一起，构成了现代慈善事业的灵魂。与欧洲国家相比，美国在现代慈善事业的理念与运作方面有着许多独特之处。

　　1、慈善捐赠的主体主要是个人而非企业

　　2008年，美国全国的慈善捐赠总额是3076.5亿美元，占GDP的2.2%.捐赠构成当中，来自个人捐赠占75%,来自于遗产捐赠占7%,两项合计达82%.仅仅是个人遗赠（226.6亿美元）就超过所有美国企业捐赠总额（145亿美元）。多年的统计分析显示，全美国70%以上的家庭都对慈善事业有某种程度的捐赠，平均每年每个家庭捐款占家庭收入的2%左右。另外，美国家庭年均贡献志愿劳动所创造的价值占家庭总收入的比例也在2%以上，而且这一比例在不同阶层的分布基本相同。

　　2、私人基金会发展迅速，已成为美国慈善事业的运营主体

　　1969年以来，美国联邦税法将慈善组织分为两类：公共慈善机构和私人基金会。凡是符合国内税收法规定、通过509条款检验的学校、教会、医院以及由公众资助的任一机构都可以获得公共慈善机构的地位。据不完全统计，美国现有大小公共慈善机构总数远远超过一百万家，这些机构在教育、医疗卫生、妇女儿童权利保护、老年人服务、消除贫困、移民就业、环境保护、预防犯罪、社区改造等方面发挥着十分重要的作用。私人基金会又大体分为四类："独立基金会"、"项目运作基金会"、"公司基金会"和"社区基金会".目前美国的私人基金会共有7.5万家，在公民的社会参与中占有核心地位。其中3/5是1989年以后成立的，仅2007年新成立的基金会即达2170个。除项目运作基金会外，美国的绝大多数基金会都是资助型的，2008年美国各类基金会支出捐赠总额达456亿美元。同时，伴随新兴基金会的大量涌现，慈善模式也在不断创新，出现了对传统基金会及其工作模式的挑战：扶危济困的救济型被视为老模式，新模式或者说公益事业发展的新特点，包括在资金募集、组织、机制和活动方式上使用网络手段、企业管理的技术、经验等等创新，发育出"风险慈善"（我国通常称为"公益创投"）、"社会企业"等新的公益形态。

　　3、通过立法和税收制度对慈善进行引导支持

　　美国政府建立了规范和引导慈善事业发展的完备的法规政策体系，以支持并约束数量庞大的慈善组织及其活动，引导民众积极向慈善组织捐款。美国没有专门的和独立的关于慈善的法律，有关慈善的规定和条款散见于宪法、税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中。各种相关的法律、法规不仅仅促进了慈善事业的发展，而且激励了为其提供资金支持的个人和组织。

　　一是通过免税、所得税豁免、捐赠减税等各种各样的税收优惠激励慈善事业的发展。美国是较早给慈善以税收优惠的国家，慈善组织经申请被确认慈善地位后将获得巨大的税收优待和社会信任，其依据是基于他们为社会创造了公共利益，减轻了政府创造这些公共利益的负担。以其税前扣除的政策来说，机构捐赠可以获得15%的税前抵扣；如果是个人捐赠的话，现金部分捐赠给公众募款机构，可以有50%的税前扣除；如果捐赠给基金会，有20%的税前扣除；如果是捐赠证券，有30%的税前扣除；如果是个人遗产的全部捐赠，有100%的税前扣除。这样一套适合不同类型的捐赠资金的诱导性的税收优惠政策条款，引导资源向公益领域流动。在此过程中，税法实际上也通过设立各种免税标准以实现机会的平等和资源的再分配，维护社会公平。与此同时，税务局还通过要求慈善机构提供年度报告信息、审计慈善机构的财务和经营状况、对违规慈善机构进行处罚等方式监督慈善组织的运作。

　　二是建立了一套保障慈善组织良性运行的约束机制。主要体现在政府对慈善机构的界定及其财务活动的监督上。据有关资料显示，在美国，对慈善组织的监管主要分为两个层次：一个层次是政府的立法和监督，即基金会的成立、免税、审查监管都有一整套的法律规定，一经成立，其资产就具有公共性质，国税局、州检察长办公室等政府部门依法进行监管；另一个层次是社会上关心慈善组织运作的其他非政府组织的评估，如美国慈善信息局就是一个很有影响的民间非营利机构，它制定了衡量基金会好坏的九条标准，每年四次公布对全国几百家基金会的测评结果，具有较高的权威性。

　　4、形成了完善的行业自律、社会监督和专业服务体系

　　基金会的支持研究和服务性的机构也比较多。从类型看，有研究型组织，有行动型组织，有支持型组织，有网络型组织，有公益投资理财型组织。如哈佛大学豪泽非营利组织研究中心、基金会中心、纽约慈善协会等提供有关慈善事业和基金会的专门研究、信息服务、人员培训等服务，从积极方面为慈善组织的良性运行提供了保障。围绕慈善事业的方方面面，从资金捐赠来源到善款支出，从扶持慈善组织成长到信息咨询服务，从个别行动到区域或全国性网络，各类组织在充分竞争的前提下已形成合理的专业化分工，组织形态非常成熟。

　　可以看出，美国慈善事业已形成了一个完整产业链：政府通过立法和税收政策积极鼓励社会办慈善，鼓励个人与企业向慈善机构捐款，慈善机构又资助教育、卫生保健、社会服务、环保等各种公益事业，而公司企业等营利机构也把参与慈善事业回报社会作为一个成功企业的重要标志，很多企业还设立自己的慈善机构或基金会组织。由政府、企业和慈善机构、社会服务组织一起相互协调，各自独立又彼此合作，形成良性循环，共同解决社会问题，满足社会需求，已成为美国慈善的一大特色，这也是美国慈善事业不断创新发展的原因所在。

　　二、香港政府对慈善事业发展的支持

　　据媒体报道，香港人每年捐献给慈善机构的善款高达100亿港币，被誉为"世界上最慷慨的慈善人口之一".每到周六，一群群年轻的义工向途人售旗筹款，已成为香港街道的一道独特的风景。香港的慈善文化，已经融入社会各个阶层，成为生活不可缺少的部分。香港慈善事业的发达，不仅与其大力倡导现代慈善文化有关，更与香港政府的大力支持分不开。香港在全世界率先创造出了政府出资、以招标方式请慈善和非营利性机构操作政府的社会福利项目的模式，采取"公助民办"的方式，引导支持社会慈善组织发展和慈善功能的发挥，既保障了对社会弱势群体的货币福利，又实现了较高质量的福利服务，形成了独具特色的香港社会福利制度。

　　1、提供资金支持

　　在20世纪70年代之前，香港社会福利事业发展的资金主要来自慈善捐赠，70年代以后，香港政府明确了承担社会福利的责任。但香港政府提供福利的方式不是政府机构直接提供服务，而是以"花钱买服务"的方式实施，即由政府提供福利资金，由非政府机构承担社会福利服务。社会福利署首先向立法会申请拨款，然后社会福利署再以整笔拨款的形式向非政府组织发放。整笔拨款资助制度是社会福利署于2000-2001年建立的，接受资助的非政府机构在符合"津贴及服务协议"的原则下，可自行决定如何调配运用政府的资助金额。整笔拨款资助的非政府机构由招标的方式确定，主要考察非政府机构的服务能力。政府支持是香港基金会和各种慈善组织很重要的一个成功因素。据统计，香港特区政府一年给大约170个社会福利性组织的经费总额是70亿港币，占香港整个预算的3%.对非政府组织来说，这是一个巨大的经济来源，不仅在资金上支持了慈善机构，而且促进了"公助民办"福利格局的形成，鼓励非政府福利机构尤其是第三部门的成长，在政府、商界与第三部门之间形成明确的福利分工，提高了提高社会福利效率。目前，由非政府机构承包的福利服务，涵盖全港社会福利服务的近九成，这些服务涉及市民生活的每一层面，对象从老年、中年、青年至孩童，从妇女、残障到复康人士，极其广泛。像香港的东华三院，拥有183家大型综合社会服务社团，员工总数达到7万多人，年日常预算达45亿港币，所需费用主要是由香港政府提供。东华的社会保障和慈善服务渗透到香港民众生活的各个方面、各个角落，受到了香港民众的大力赞扬。

　　2、制定激励政策

　　为增强社会凝聚力，建立起互相扶持的精神，香港政府采取税收优惠政策等激励商界及社会人士向慈善团体捐款，并从2003年至2004年度起，把慈善捐款的扣除上限由应评税入息或利润的10%提升至25%,2009年财政预算中又进一步将这个比例上限提高至35%,特区政府因此少收约8000万港元。根据香港税务局数据显示，香港获认可的免税慈善团体有近4000个，获税务局批准扣除计算的认可慈善捐款数额，在过去几年有增无减，由1997-1998年度的16.6亿港元大幅增至2005-2006年度的51.9亿港元，短短9年来，扣税额增加了35亿港元，这些政策有效的鼓励了商界以及社会人士的慈善活动。

　　同时，香港政府还从制度上鼓励和规范慈善组织等第三部门参与慈善事业，以提高慈善服务效率。民营的福利机构之间存在比较与竞争，能够克服官办福利的低效率与差服务。香港社会福利署的公开文件中指出，政府实行"整笔拨款计划"的资助模式是为了容许非政府机构灵活调配资助款项，以便提供"最适切的福利服务",照顾不断转变的社区需要。为此，社会福利署为非政府组织（NGO）建立一系列社会福利服务法规和服务机构的共同规范，制定的规则内容包括服务素质标准、津贴及服务协议、慈善筹款活动最佳安排参考指引、非政府机构董事会参考指引等。香港政府尤其看重服务素质标准，这些标准通常包括四个原则：一是数据的提供，即服务的宗旨和目标应明确界定，其运作形式应予公开，让职员、服务使用者、可能需要接受服务的人士及社会大众知晓，以资受惠。二是服务管理，即服务单位应有效地管理其资源，管理的方法应贯彻灵活变通，不断创新及持续改善对服务使用者提供的服务。三是对使用者的服务，即所有服务单位应鉴定并满足服务使用者的特定需要。四是尊重服务使用者的权利，即服务单位在服务运作和提供服务的每一方面均应尊重服务使用者的权利。"社会福利署会继续根据一套明确界定的服务素质标准及适用于个别服务类别的津贴及服务协议，评估各服务单位的表现。"这种规则的制定，促使慈善组织提高服务质量，促进了慈善良性运行机制的形成，使善款物尽其用，以赢得捐款者的信任，吸引更多的民众捐款。

　　3、进行监督约束

　　香港社会福利署对慈善组织的监督主要包括两个方面：一是对慈善机构的服务表现进行监察，二是对慈善机构的筹款活动进行监督。社会福利署制定了完善的《服务表现监察制度》，以确保社会福利署及受资助机构能更有效率地提供以人为本、讲求问责、着重服务表现的福利服务。如对筹款活动的监督方面，根据香港法例第228章《简易程序治罪条理》，任何人士或机构为慈善用途在公众地方组织、参与或提供设备以进行任何筹款活动，或受卖徽章、纪念品或类似对象的活动，须向社会福利署申请许可证。上述许可证称为公开筹款许可证，主要为两类慈善筹款活动而签发。"售旗"是香港一些慈善机构组织青少年每周六上午上街义务募捐，通过卖旗筹得慈善资金的一种活动。但售旗筹款也是由社会福利署署长发给许可证，申请卖旗筹款的团体必须是非牟利团体，所有售旗申请均由社会福利署属下的津贴及奖券基金咨询委员会审核，申请期限通常是一个月。为防止善款挪作他用，政府规定，每次售旗开支不得超过筹集到款项的十分之一，同时，在90天内将所得款结算表交执业会计师核证，然后交社会福利署署长。

　　为严格监管制度，除社会福利署外，还有其它政府机构进行监管与资助。如廉政公署的防止贪污处对非政府福利机构制定了一系列称之为《防贪锦囊》的规则，其中包括人事管理、工程合约的批出与管理、存货管理、采购程序、纪律守则样本等，以确保非政府机构以公开、公平及大公无私的态度开展各项工作。正是在政府的资金政策、政策鼓励和严格的监管下，香港慈善组织得到了快速健康的发展，并已成了慈善事业发展的强力推动器，成为特区政府、市场以外第三股维持社会安定繁荣的强大力量，对和谐与稳定社会的建立做出了较大贡献。

　　三、启示与借鉴

　　美国和香港慈善事业发展的模式不同，但都取得了良好的社会效果，其发展经验给我们以下启示：

　　1、培育现代慈善理念要重视弘扬传统慈善文化

　　美国慈善事业的发达与其源于基督教传统的慈善文化，以及现代慈善理念的普及分不开。在基督教的传统中，认为富人天生就是"罪恶之人",并以下地狱和上帝的震怒作为对罪恶之人的威慑，而富人想要进入天堂，唯一的途径就只能是将自己的全部财富都捐赠给穷人。基督教义中关于富人原罪的说法已深入西方人的骨子里，潜存在其文化血脉之中，其特有的慈善文化造就了美国众多的慈善家，也是美国慈善事业发展成为"人人可慈善"的公民慈善和现代慈善的基础。影响香港慈善事业发展的慈善文化，也是中国乐施好济、"种善因，结善果"的慈善文化传统与现代西方慈善理论很好结合而形成的。这说明，中国传统的慈善价值观，一旦恢复和光大，并和现代价值观融合起来，就会使整个社会形成以慈善来表达关爱之心的风气，最终会演化出共同的行为准则，催生出一种新的道德理念。有人认为，中国传统慈善观念妨碍了现代慈善事业的发展。因为"中国传统的社会结构正如费孝通先生所言，属于遵循差序格局的乡土社会，即人与人之间以人伦亲属为序，一圈一圈向外扩散。凡与自己有亲属关系的为近，无亲属关系的为远；相识者为近，不相识者为远；与自己有利益关系者为近，无利益关系者为远。缘于此，中国人的慈善原则，往往也是由近及远，由亲及疏；人们的捐助首先指向亲属、朋友、邻居、熟人，对陌生人的捐助则较为罕见。中国民间慈善活动浓厚的乡里情结和亲族情结导致了慈善事业的封闭性和内敛性，与现代慈善事业的社会化、开放性、广泛性、公平和公正原则等基本特征不相符合。普通中国人只愿帮助亲戚或熟人，这缩小了慈善对象的范围，妨碍了普通人对慈善事业的普遍参与。"这虽然说明传统文化中由于现代慈善观念相冲突的地方，但从美国、香港慈善事业的发展看，现代慈善理念也是从传统慈善文化基础上，根据经济社会不同的发展阶段逐步发展起来的。现代慈善理念，是优秀传统文化与现代理论及管理模式有机融合下产生的。在新的时期，我们要培育现代慈善理念，不是要抛弃传统的文化，讲所谓的西方现代慈善理论照搬照抄，而应借鉴香港的经验，在大力弘扬中国自古以来尊老爱幼、扶贫济困、帮老助残传统美德的基础上，通过建立制度化、专业化的公益服务体系使传统美德传承、光大，并形成适于我国国情的、有中国特色的现代慈善理念和发展道路，促进我国慈善事业快速健康发展。

　　2、要因地制宜地创新慈善模式

　　美国与香港经济社会发展水平不同，经济组织和社会组织发育的程度不同，慈善事业的模式选择也不相同。美国在经济社会组织发育充分、公民社会理念广泛普及的背景下，将现代慈善理念与现代化的公司治理相结合，以基金会为主体，运用现代管理方式，形成了美国式的市场化运作的现代慈善模式。香港则根据"小政府、大社会"的发展趋势以及现代福利社会发展的要求，针对第三部门发育不足，由政府财力资助社会组织进行"社会福利社会化"改革，形成了政社分开运作的"公助民办"的慈善模式，既在现阶段提高了公民的福利水平，又增强社会自治能力，也顺应了市场经济社会发展规律以及现代慈善发展的要求，实现了福利资源的最优化。美国、香港的发展经验启示我们，慈善模式的选择与运作要因地制宜，要与经济社会发展水平相适应。目前，我国特别是我省经济发展整体水平较低，尤其是社会组织发育水平低，民办福利机构的力量非常薄弱，社会工作人员的专业性和志愿性程度不高，慈善事业发展的制度与规范不健全。在此背景下，要推进现代慈善事业的发展，不能完全走美国式的民间化、市场化之路，而是借鉴香港的做法，因时因地制宜，走适合中国国情的发展道路。结合我国慈善组织发展现状，充分发挥现有慈善组织的作用，制定政策大力鼓励非政府福利机构尤其是第三部门的成长，为民间慈善组织成为独立的福利主体创造条件，逐步形成政府引导、社会化运营，政府、商界与第三部门之间形成明确慈善事业发展格局。

　　3、建立和完善激励慈善事业发展的政策机制

　　政府政策是鼓励公民积极参与慈善活动、推进慈善事业发展的重要杠杆。美国政府对慈善事业的支持主要是通过减免税收的形式来实现，香港除了税收上予以政策外，还通过政府资助的形式加以推动。我们应借鉴这些经验，一是要在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜，利用税收杠杆，通过对慈善公益捐赠减免税收，以实现对公益事业参与者的税收照顾和优惠，应用政策和法律调控机制，鼓励人们积极参与慈善事业，整合更多的社会资源，推进我国慈善事业的发展。二是要完善政府向慈善组织购买服务的工作机制。发达的民间慈善网络是慈善事业民间化、专业化发展的必然要求，也是降低慈善事业运行成本的重要保证。政府应充分认识民间组织在社会治理中的作用，从慈善组织的具体运作中退出，同时为慈善机构提供服务，运用公共资源来促进民办慈善组织的发展。借鉴学习香港的经验，财政上给第三部门的发展安排更多的转移支付，对一些民营的慈善机构给予一定的直接财政援助，还可以通过奖励、补贴等方式引导慈善组织实施特殊公益项目，或者通过制度化的政府采购，以公开竞争的形式向民间慈善组织提供支持，大力培育和发展民间组织，以壮大慈善事业长期发展的社会基础，促进现代慈善事业的健康发展。

　　4、建立健全慈善组织发展的社会监督与约束机制

　　建立和完善慈善组织发展约束机制，是促进慈善事业健康可持续发展的基本保障，目前我国这方面的建设还很薄弱，使得慈善组织的社会公信力不高，影响了慈善事业的健康发展。借鉴美国、香港等发达国家与地区的先进经验，我们在激励民间慈善组织大力发展的同时，还要建立相应的法律以及行业自律制度，加快建立适应慈善组织规范运作和发展的各种规则、标准和制度，通过制度建设规范慈善组织发展。一是加快立法和制度建设步伐，改革慈善事业的准入制度，健全公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度，使行业组织的进入和运行有法可依。二是建立慈善组织公开透明的机制，加大社会监管力度，提高社会公众对慈善组织和慈善事业的信任和信心。三是建立和加强慈善公益组织的行业自律、能力建设，优化内部治理机制，提高慈善组织及其人员的专业化工作水平和道德素质，切实提高机构的社会公信度和服务社会的能力。（来源：河南政府网）

（责任编辑：孙宾）