孙晓晖刘同舫：多重矛盾下公共危机的治理潜能及其转化性开发

发布时间：2020-03-08 18:52 | 来源：《贵州社会科学》2020年第2期 2020-03-01 12 | 查看：2380次

作者：广东财经大学马克思主义学院副教授、博士孙晓晖，教育部长江学者特聘教授、浙江大学马克思主义学院院长、教授、博士生导师，刘同舫

　　摘要：科学的危机治理离不开对公共危机的正确认知。在多重风险的交织效应下，公共危机显露出常态化趋势的同时并存在多重性矛盾：社会性与制度性诱因结合、不确定性与合规律性统一、突发性与渐进性共存。公共危机对国家治理具有两面效应：既有破坏性损害，又具建设性潜能。在国家治理体系和治理能力现代化深入推进中，公共危机具有组织变革、制度创新、体系重塑和凝聚共识等治理潜能。转化性开发公共危机的治理潜能，必须拥有历史高度的大局观，从提升危机治理能力现代化着眼，在科学认识危机成因前提下对危机防范疏漏问题进行制度性检视，在深刻总结危机规律基础上将危机压力转化为完善国家治理体系的动力，在系统把握危机矛盾基础上将中国特色的制度优势转化为危机治理效能。

　　关键词：公共危机；多重矛盾；治理潜能；转化性开发

　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1002- 6924（2020）00- 0000- 00

　　公共危机是由单一或综合的自然性、社会性和制度性诱因而导致的破坏社会秩序与生存空间、威胁公共安全和制度规范的危机事件，主要包括自然灾害危机、公共卫生危机、公共安全危机和重大涉外危机等。2019年底爆发于中国中心城市武汉并随之蔓延至全国以及全球诸多国家的新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”），即属于重大突发性公共卫生危机。科学的危机治理离不开对公共危机的正确认知，因而辨析公共危机的矛盾属性，是决策者科学识别风险、有效化解危机的重要前提。在多重风险交织效应下，公共危机作为一种常态化存在，在危机成因、危机结构和危机影响方面隐含复杂多变的多重矛盾关系。透过表象深入公共危机的内在本质，公共危机的“矛盾性”还突出体现在危机影响的两面效应上：危机是危害和机遇的统一体。公共危机尤其是重大突发性危机致使我国的国家治理和社会规范面临严重的破坏性影响，也在危机发展中遗留了不少亟待总结和反思的治理难题。在公共危机中对国家治理、制度建设、应急管理和危机意识等方面进行建构性反思，使得公共危机内嵌有组织变革、制度创新、体系重塑和共识凝聚的治理潜能。然而，危机内蕴的治理潜能不可能自然释放，更不会自动泯灭。需要我们树立正确的历史观和大局观，从推进我国危机治理能力现代化的视角出发，诉诸建设性开发和创造性转化的建构路径，在系统把握危机矛盾基础上把中国特色的制度优势转化为危机治理效能，才能从根本上避免重蹈历史覆辙的危机怪圈。

　　一、由表及里：风险交织下公共危机的多重矛盾

　　伴随国家治理体系和治理能力现代化的推进，危机治理越来越凸显为中国发展的一个重大实践课题。当前是中国自身治理的关键期，也是各方面风险不断累积的集中突发期。我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等；既有多种样态的社会性风险，也存在程度不同的制度性风险。在各种风险的交织影响下，公共危机既是一个综合了威胁性事件、情势与过程的事实范畴，还是一个动态发展的、充满内在矛盾关系的价值范畴。多重矛盾是公共危机的本质属性之一，也是廓清危机迷雾的重要工具。在公共危机的多重矛盾关系中，社会性与制度性诱因、不确定性与合规律性结构以及突发性与渐进积累性特征等三对相反相成的关系，共同构成了现代危机治理要面对和检视的矛盾图谱。以往危机治理侧重对危机表象的社会性归因、不确定性带来的非程序化决策和突发性造成的应急管理，从而容易忽视对危机内在制度性诱因、规律性关系和渐进积累过程的综合治理。推进我国危机治理能力现代化的逻辑起点，必须从公共危机的多重矛盾和本质属性出发，辨析危机表象背后的制度必然性、发展规律性和内在矛盾性。

　　（一）人性论背后的制度根源

　　学界经常把公共危机置于风险社会的理论框架下分析。德国学者乌尔里希·贝克认为：“随着两极世界的消退，我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。”[1]在风险交织的社会，不明的和无法预料的风险后果愈来愈成为历史和社会发展的阻滞力量。关于公共危机的生成诱因，已有研究表明人性论基础上的社会性因素是社会冲突和抗争政治的主因。对此，西方学者从人性假设的视角提出了两种分析框架：一种是以罗伯特·吉尔、塞缪尔·亨廷顿和齐默尔曼为代表的危机“偶发论”，认为人性本善，人类的本性是追求和平、珍视安宁和向往友善，危机状态只是一种暂时偏离正常秩序轨道的非常状态，其源于经济、社会和政治发展的不平衡。另一种是以蒂莉为代表的危机“固有论”，认为人性本恶，危机和冲突对抗是人类的永恒状态，这一状态由人性中固有的冲突性与对抗性所决定，由此得出公共危机是一种正常秩序和正常现象。

　　亨廷顿和蒂利等人的观点在以往危机治理实践中造成了广泛影响，但由于他们的主要议题是社会冲突和抗争政治类公共危机，这决定了其更多是从社会性而非制度性层面对危机生成进行归因。“偶发论”与“固有论”对于危机状态的剖析在价值尺度上难分高下，都有其存在的合理性。这两种观点的理论起点都是从人性假设角度出发，通过审视个体的思想动机、心理需要和行为选择上升到对公共组织和社会行为模式的分析；其共同之处在于，无论是“偶发”还是“固有”，公共危机作为一种事实存在都具有某种显性或隐性的社会原因，是人性的内部冲突和社会的外部环境共同作用的结果。然而，在明晰基于人性假设基础上的社会性诱因的同时，“偶发论”和“固有论”却同时忽视了公共危机的制度性诱因。事实上，除了自然因素导致的危机之外，公共危机的生成既存在深层次的社会性原因，更有深刻的制度性根源。虽然社会性归因和制度性归因存在一定的从属交叉关系，但在公共危机更多由于治理失效而频发的当下，二者逐渐演变成为一种相反相成的矛盾性关系。“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。”[2]制度性缺陷是产生各种风险和公共危机的重要原因之一，风险社会的公共危机也是一种制度性危机。[3]各种制度矛盾、制度缺陷、制度不完善、制度执行不力抑或制度设计带来的利益倾斜，不但会成为公共危机的生成诱因，而且很容易成为各种自然因素和社会原因导致的公共危机进一步蔓延和升级的助推器。只有从社会层面和制度根源层面综合认识和全面分析公共危机的生成诱因，才能为防范危机和实现危机治理能力现代化提供科学理论依据。

　　（二）不确定性背后的规律性

　　公共危机的不确定性主要表现在两方面：一是危机本体在萌生、形成和发展中难以被准确预测；二是危机治理的决策大多属于非常规状态下的非程序化决策，其后果很难把握。频频发生、轻重各异的公共危机，到底在何时、何地、以何种方式爆发，及其爆发的起因、事态变化、发展趋势乃至波及范围、广度深度等，在事先、事中甚至事后都充满了种种不确定性。如英国学者齐格蒙·鲍曼所言，“灾祸有选择地在不同的日子、不同的时间敲着每一扇门。”[4]公共危机的不确定性决定了危机治理决策的非程序化。决策行为涉及诸多条件和因素，系统论将之概称为制约要素。在非危机情境下的常规决策中，决策的系统要素是相对完整的，系统结构是相对有序的，这主要体现在信息源的充足和决策时间的宽裕上；而在危机状态下的非常规决策中，决策的系统要素相对缺失、系统结构相对无序，集中体现在信息滞后性、信息量“碎片化”和决策时间紧迫性上，加之由于紧急情况限制无法使用先进技术手段，由于时间紧迫无法有效讨论、深入研究和全面分析，致使危机决策更多依靠人为主观判断，决策前景也充满了不确定性。

　　公共危机混乱性、无序性和不确定性的外在表征下隐藏着深刻的逻辑规律性。引发公共危机的宏观关系主要分为两类：“人与自然”以及“人与社会”的矛盾关系，前者引发自然灾害危机和公共卫生危机，后者诱导各类公共安全危机和重大涉外危机。当两类矛盾之间是平衡和谐的关系状态时，整个社会处在“理论意义”上的绝对平稳状态。但只要存在或发生任何破坏两大关系平衡和谐的因素或事件，都会对这种平稳状态产生负贡献；当负贡献日积月累达到一定程度，形成足以打破原有平衡关系的条件和能量时，就会出现一个“临界点”；“临界点”的出现表明危机进入前兆阶段，大自然中看似一个细微的外在变化或者社会中一次错误的舆论引导都有可能成为突破“临界点”的导火索；一旦导火索被点燃，“临界点”被突破，相关公共危机就会发生。新冠肺炎疫情之所以发生并大范围蔓延，新型冠状病毒扮演了非常关键的“临界点”角色。科学有效的危机治理，必须正视公共危机的不确定性和规律性，坚守和捍卫人与自然和谐、人与社会协调的“临界点”。

　　（三）突发性背后的渐进积累

　　危机情境征兆一种剧烈变化的到来。公共危机由量变到质变的发展过程具有特殊性，这种特殊性集中体现为突发性。由于极大的突发性和危害性，公共危机能够在较短时间内迅速成为社会关切的焦点和热点。作为一种典型的质变形态，公共危机在引发事物性质及其状态的根本变化之前需要经历长期的量变积累过程。如一次特大地震的突发是历经成百上千万年甚至是上亿年地壳内部难以计数的细微变化所引发的；特大洪水溃坝淹没人们的居所、威胁人们的生存之前，往往是数日甚至数月的暴风雨；社会动乱甚或革命运动的发生，是动乱者和革命者长期预谋或长期愤怒堆积后的总爆发；新冠肺炎疫情表面上看来具有极大的突发性特点，实际上是部分民众野味陋习长期存在、现代性生活治理理念缺失以及公共卫生监管缺位的集中呈现。因此，突发性只是危机的表象而非本质，长期的渐进积累才是导致公共危机发生的根源。

　　公共危机的生命周期也从侧面说明了量变式持续积累过程的存在。一般而言，公共危机一旦爆发，总会持续一段时间，即一般意义上的潜伏期、爆发期、高潮期、缓和期和消退期五个阶段。社会燃烧理论形象地描述了危机从萌芽到发生的演进过程，它把社会系统的无序、失稳、失衡、动乱和暴乱，同自然界的燃烧现象进行类比，因为社会系统从井然有序到杂乱无序，最终可能导致衰亡，其内在机理实质是一个从量变到质变、系统逐渐被破坏的过程。[5]37-38科学治理公共危机，不仅要重视危机的制度性成因与合规律性结构，更需加强对公共危机不断发展蔓延的过程防控和源头治理。只有将治理重心更多转移到危机质变前的量变前兆阶段，提高危机爆发前期的预警效能，才能将重大危机猝然来临的突发性效应及其破坏性影响降至最低限度，从而为后续有效的危机治理争取到宝贵时机。

　　二、危中有机：矛盾效应下公共危机对国家治理的建设性潜能

　　公共危机的制度性诱因、合规律性结构与渐进积累性特征紧密相关，强调危机作为一个动态演进的“应然”状态而存在；而公共危机的社会性诱因、不确定性结构与突发性特征密切联系，强调危机作为一个相对静态的“实然”状态而存在。这两种状态共同构成了风险交织下公共危机的矛盾属性。透过“实然”的表象深入“应然”的内在，公共危机的矛盾属性造成了二重性的两面效应：危机是危险与机遇的统一体，兼具破坏力与建设性。公共危机的最大破坏力，在于其危害性。无论其起因、性质和规模有何差异，公共危机都必然不同程度地给国家、社会和个体造成破坏、混乱和恐慌，加之危机状态下信息有限、资源短缺，容易导致组织决策失误、治理体系瘫痪，从而造成无可估量的严重损失和社会危害；且这些危害主要表现在事实层面的有形损害和价值层面的无形损害。前者是指危机造成的人们身体和物质方面的损失、国家基础设施的破坏以及对社会正常环境、秩序和规范的不良影响等。如2003年“非典”，我国内地24个省（区、市）累计报告“非典”病例5327例，死亡病例349例，[6]其对当年第二季度的GDP增长和社会发展秩序也造成了较大的破坏性影响。后者是指危机带来的社会心理伤害、组织公信力危机、当政者形象受损以及组织与利益相关者之间关系的恶化等。“非典”曾一度暴露出我国在危机反应、应急管理、信息公开和舆论引导等方面的制度性短板，并引发政府的公信力危机。对于受害群体来说，公共危机的最大危害在于心理层面，即经历危机的人可能会产生一系列潜在反应：周期性或持续性的颤抖；出现长期心烦意乱或心不在焉；极端的不安或精神恍惚；精神混乱等。[7]340

　　从公共危机的矛盾效应出发，公共危机在造成大规模破坏性影响的同时，也蕴含对国家治理的建设性潜能。危中有机，即巨大的危险往往蕴藏着有利的契机。不仅中文“危机”一词在字面上有所说明，连危机的英文“crisis”意为“the turning point for better or worse in an acute disease or fever”[8]（有可能变好或变坏的转折点或关键时刻）也有所体现。然而事实上，人们的第一感觉往往只看到其破坏力和威胁性，相对容易忽视其机遇性和建设性。在多重矛盾效应下理性审视公共危机的治理潜能，既要规避或减少危机的破坏性影响，更需发挥危机转化的建设性作用。公共危机对国家治理建设性潜能的命题，是在充分认识和深刻总结公共危机的矛盾效应、深入发掘其机遇性和积极性内涵基础上提出的。

　　（一）组织变革潜能

　　公共性危机之后，社会或政权组织通常会针对危机及其衍生后果进行针对性的变革，而组织变革、组织行为与组织策略则构成一种基本的刺激——反应模式。在非危机情境和常态秩序下，组织系统难以发现并认知自身的结构缺陷，无力修复和遏制其功能失调，而突发性的公共危机在此时就扮演了促进因素和动力角色。现实社会中，非常规形态下的公共危机对于常态秩序的治理组织而言是一个警示的信号。这个信号证明，处于社会和政权中心的组织系统，其某方面的要素结构已经开始腐化甚至坏死，诸多组成要素迫切需要修复、改进和完善。如果不及时进行卓有成效的相关变革，组织系统必将处于崩溃的边缘。一个灵活、成熟和积极的治理系统正是在面对危机、破解危机和总结危机中不断地规范和改进自我，从而实现生存和延续的。在公共危机爆发后，治理者应当审时度势、以此为契机，公开甄别危机的生发因素，调整治理的政策导向与价值选择，改进公共政策和革新公共组织。总体来看，国家通过对危机治理本身的建构性反思，有助于增强组织效能、提升治理水平以及改善组织形象，为治理体系和治理能力现代化提供契机。

　　（二）制度创新潜能

　　多重风险交织下的公共危机既是一种社会性危机，更是一种制度性危机。制度供给不足是公共危机得以滋生、发展和蔓延的重要因素之一，其也势必影响危机治理的效能转化。公共危机治理在根本上依赖于危机治理制度的创新，[9]防范化解重大危机有赖于成熟有效的危机治理制度，而公共危机亦为制度变迁和制度创新创造了有利契机。在公共危机的应急状态下，突发性、不确定性和破坏性的衍生结果迫使治理主体突破旧有治理制度的束缚，选择最有效的方法和最可行的措施应对和治理危机，这就为打破传统应急管理理念的路径依赖、推进危机治理的制度化创新提供了有利条件。实践证明，相比常规状态，危机状态下更容易实现对国家治理的制度创新。世界各国在经历过重大公共危机后都纷纷出台各种制度以厘定危机治理的权限、职责和应对方略，如《戒严法》《紧急状态法》《安全生产法》和《传染病防治法》等制度的颁布。回顾新中国成立以来，无论是“法轮功”后进行的反邪教立法，还是汶川地震后通过的新《防震减灾法》，抑或“三鹿”毒奶粉后废止原有食品质量免检制度，都是公共危机制度创新潜能的现实化。

　　（三）体系重塑潜能

　　现代危机治理是国家治理体系的重要组成部分，在多重风险交织下必将发挥愈加重要的功能性作用。公共危机对国家治理的体系重塑主要指涉组织机构的再造和治理观念的更新。对于治理体系而言，公共危机既是其走向衰亡的开始，也是其走向新生的起点。“非典”疫情曾对中国公共卫生体系造成强烈震撼，其也成为中国应急管理改革的转折，[10]以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主要特征的中国特色应急管理体系逐步确立，中国应急管理由此进入了“一案三制”时代。公共危机的发生打破了安全主义的神话，使常态下难以想像的事情变为活生生的现实。在公共危机过后，国家治理体系若能以此作为现成“教材”、未来“警钟”以及预防“疫苗”，切实认清自身的体系弊端和外部环境的复杂性，在体系建设中对症下药、在外部发展中扬长避短，提升危机治理的科学性和治理观念的现代化水平，必能为组织机构建设和治理体系再造提供良好契机。公共危机对治理体系而言是一种现实考验和能力检验，有助于加强危机防范的机制建设，增强治理主体的危机应变能力，提升国家治理体系的抗逆水平。

　　（四）共识凝聚潜能

　　危机情势下，共同愿景和共识凝聚对危机治理至关重要。共同愿景的力量来自共同关切，共同关切融汇为一种共防共治的价值共识，从而引导国家治理主体和各个成员组织的建构实践。美国学者本尼迪克特·安德森认为“民族被想象为一个共同体”，[11]因为即使是最小的民族成员，也不可能认识他们大多数的同胞，和他们相遇，或者甚至听说过他们，然而，他们相互连结的意象却活在每一个成员的心中。面对公共危机，共同体构筑起共同的愿景，如鲍曼所言，它“就像是一个家（roof），在它的下面，可以遮风避雨；它又像是一个壁炉，在严寒的日子里，靠近它，可以暖和我们的手”，在共同体中，“我们可以放松起来——因为我们是安全的，在那里，即使是在黑暗的角落里，也不会有任何危险”。[12]民族国家的共同体精神在公共危机境遇下被进一步强化。在共同的敌人——重大危机面前，社会公众在精神上紧密团结、共识上空前凝聚，为危机治理带来了内在精神力量。在抗击新冠肺炎疫情中，公共危机的共识凝聚潜能得以充分彰显，全国各地派出医疗队伍驰援湖北、社会各界捐赠大量物资支持“抗疫”一线、占地3万多平方米的“火神山”“雷神山”医院仅用不到半个月的时间便极速建成并交付使用、“武汉加油”“中国加油”的呐喊声响彻网上网下……面对重大公共危机，国家领导人第一时间进行政治动员、亲临危机现场鼓舞士气、人民军队像奔赴战争一样驰援救急、志愿者们从四面八方赶来施以援手、各地民众纷纷捐款捐物奉献力量等现实活动，人们的情感得以维系，社会的共识得以凝聚，整个民族和国家的命运在危急时刻系于一身，为国家治理带来了强大精神动力和价值思想启示。

　　三、化危为机：治理潜能的转化性开发与危机治理能力现代化

　　从多重矛盾出发，公共危机对国家治理的建设性潜能具有相对性，由危到机的转变不可能自然发生，更不会自动到来。明晰公共危机的建设性治理潜能，绝非意味着对风险和危害的轻视和大意，也绝不等同于忽视对公共危机的警惕、疏于对重大风险的防范。面对公共危机这把“双刃剑”，理应保持“悲观的乐观主义”精神，时刻居安思危，增强忧患意识。危机伴随着苦难，危机从不会主动地去悲悯遭受苦难的人。公共危机的治理潜能，须诉诸人为的科学开发才能得以实现。只有通过建构性反思和创造性转化，自觉从危机创伤中学习思考和检视反省，才能真正发挥公共危机的治理潜能效用，有力推进危机治理能力现代化。

　　（一）在明晰危机成因前提下开发治理潜能，对危机防范疏漏进行制度性检视

　　危机治理能力现代化要求对公共危机进行科学的制度化治理，科学的危机治理离不开对公共危机的制度化防范。危机防范是公共危机治理全过程的关键一环，有效的危机防范依托于健全的危机防范机制。“避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理。”[5]57从公共危机的发生机理看，危机治理能力现代化的首要任务，是将危机治理的重心从事后管理转变为前置防范，不断完善危机防范的制度体系。“非典”后再次发生新冠肺炎疫情，表明同类型重大危机的一再上演既与社会外部环境的客观条件发生变化相关，也与过往对危机防范的制度性建设缺失存在关联。重大公共危机意味着对国家治理体系和治理能力的严峻考验，其将暴露危机治理中的深层制度短板和各种制度性缺陷。因而，对公共危机治理潜能的转化性开发和建设性运用，离不开科学认识公共危机成因基础上，有效发挥组织变革、制度创新、体系重塑和凝聚共识在危机防范中的功能性作用，实现防范危机大于应对危机的治理理念革新。

　　习近平在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调：“要改革完善疾病预防控制体系，坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫。”[13]这对加强重大疫情的源头治理提出了最新要求。重视源头治理，就是要对重大公共危机的生成根源进行彻底的整治。“非典”后公共危机的某些建设性潜能得到了一定开发，中国公共卫生体系也由此实现了应急管理体系的制度性跨越。但由于某些决策者往往先入为主地将危机发生看作无可避免的现象，致使通过健全的危机防范机制以避免公共危机的预防性举措被轻视甚至忽视。

　　在当前公共危机治理中，健全危机防范的组织系统和制度体系、凝聚各方协同防范的价值共识并没有完全实现，防范意识需要进一步增强的同时，更需要在制度层面得到重视。“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来”。[14]科学开发公共危机的治理潜能，必须在制度性检视的前提下重视危机防范的制度建设。对一些技术性要求较高的重大公共危机（如疫病传播、生化袭击和高科技犯罪等），相关决策者在进行危机防范时由于自身技术匮乏和信息不全等因素的影响，很容易出现“群体盲思”，以致严重影响到应急预警的成效。要解决这些技术性要求高的危机防范难题，就要充分利用“外脑”，即发挥各种智囊机构和专家人才的作用，并从制度层面切实保证各种智囊机构相对独立的工作。即使有些危机由于无法避免而发生时，健全的危机防范体系也有助于减少社会公众心理恐慌，增强危机治理的科学性和准确性。

　　（二）在总结危机规律基础上开发治理潜能，将危机压力转化为“善治”动力

　　所谓危机状态，意味着寻常、普通、合理状态的瓦解，随意、混乱和漂浮对规则和秩序的压制，而符合常规的行动不再给人们带来过去习以为常的结果。作为一种不确定性存在的公共危机存在内在规律性，危机治理必须遵循规律，从深刻总结引发公共危机的“人与自然”“人与社会”之间的内在联系出发，在深入反省其必然、本质、稳定和反复出现的矛盾关系基础上将危机治理上升到国家治理层面，从而深入开发公共危机的建设性潜能。从发生机理看，公共危机往往生成于某一特定区域；从发展轨迹看，公共危机从形成到终结存在一个相对固定的生命周期；从危机效应看，一时一地的公共危机经由当今网络社会和融媒体时代的自由迅速传播，极易引发“涟漪效应”，[7]13带来系统性风险和连带性危机，造成更大范围的公共利益损害。随着科技力量的急速发展和现代治理理念的不断改进，我们对公共危机的控制和利用能力不断提高，但这绝非意味着我们已能完全掌控公共危机。在与我们进行对抗的博弈过程中，公共危机的进化力和耐受力同样在不断提高，并对整个国家层面的治理水平和治理能力造成严峻地挑战。

　　科学开发公共危机的建设性潜能，亟需将危机带来的内在压力转化为完善国家治理体系和治理能力现代化的外在动力。党中央强调新冠肺炎疫情“是对我国治理体系和能力的一次大考”，我们“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力”。[15]国家治理不可能一劳永逸地总是在应对常规状态，更要在解决一个个复杂棘手的治理难题中不断走向成熟。重大公共危机的出现恰恰集中暴露了国家治理的各种制度性短板，包括应急预警、应急管理、应急舆情引导和地方治理不彰诸方面问题。科学开发公共危机的建设性潜能，就要将危机本身蕴含的组织变革、制度创新、体系重塑和共识凝聚功能嵌入到国家治理体系中去，使现代化的国家治理体系在面对危机时既能承受巨大压力，又能有效释放治理能力，不断激发制度内生活力，在建构性反思基础上将危机压力转化为“善治”的源泉动力，有针对性地补短板、防疏漏，通过切实有效的制度建设推进相关治理体系走向完善。

　　（三）在把握危机矛盾关系中开发治理潜能，将制度优势转化为危机治理效能

　　公共危机的后果是活生生的残酷现实，在无情的现实面前，混乱和无序成为主角，没有方向和逻辑，甚至没有规律，这正是危机带给人们的感觉触动。但在危机状态下，保持治理定力、夯实制度理性才是战胜危机的最大武器。恩格斯指出，矛盾作为唯物辩证法的核心思想，其否定之否定思想是对“自然、历史和思维的一个极其普遍的、因而极其广泛地起作用的、重要的发展规律”[16]的揭示。面对前所未有的重大疫情，信心是长效的“疫苗”。在危机面前坚定信心不是一句简单口令，而是在系统把握公共危机多重矛盾基础上对自身制度优势的坚守和完善。“集中统一领导”“全国一盘棋”“集中力量办大事”“一方有难，八方支援”等集中彰显了社会主义中国的制度优势。但需要思考的是，为何高度类似于“非典”的新冠肺炎疫情在17年后重演时，很多制度优势却未能在一些领域快速有效地转化为治理效能，甚至在地方治理层面出现了不少治理失效问题。新冠肺炎疫情既是对国家治理体系的重大考验，更是对社会及政府各方危机治理能力的精准检测。科学开发公共危机对国家治理的建设性潜能，亟需正视如何将制度优势转化为危机治理效能，以及在健全和完善应急管理体系的基础上，如何将应对危机的制度优势转化为破解危机的制度胜势等难题。这也正是“运用制度威力应对风险挑战的冲击”[17]的题中之义。

　　危机治理效能是指危机治理活动所产生的一系列有利作用或积极效果，表现为防范化解重大风险和应对各种危机挑战所指向的治理目标的实现程度。而将中国制度优势转化为危机治理效能，则是危机治理能力现代化的关键环节。治理型国家强调制度治理是一种最为基本的治理方式，[18]强调制度治理必须要用好制度的存量资源，推动制度的存量改革，充分发挥既有制度优势。应对危机的制度优势并不直接带来治理效能，只有通过公共危机治理潜能的创造性转化和建设性运用，借助危机治理的制度改革、制度创新和制度完善，才能将制度势能转化为制度性能，将制度优势转化为制度优性，进而实现将制度优势转化为危机治理效能的行动保障。“将制度优势转化为治理效能，既是一个制度完善过程，也是一个提高治理效能过程。”[19]在危机治理中要树立正确的历史观和大局观，系统把握公共危机的矛盾规律和制度建设的发展规律，依据国家治理的制度原理及其转化机理，加强危机防范机制建设以实现组织变革潜能，加快危机治理制度集成以实现制度创新潜能，补齐应急管理制度短板以实现体系重塑潜能，强化危机协同治理理念以实现共识凝聚潜能，不断加强应对公共危机的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，将我国应对危机的制度优势更好地转化为危机治理效能，通过实现危机治理能力现代化推进整体上的国家治理体系和治理能力现代化。

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