清华大学公益慈善研究院/文 近期，民政部副部长王爱文和中国红十字总会党组书记、常务副会长梁惠玲，分别率领工作组赶赴武汉，指导疫情期间的慈善捐赠工作。与此同时，湖北省及武汉市红会和武汉市相关领导也受到问责。

从这个角度来说，公众舆论好像验证了前期判断，并进一步质疑“社会捐赠为何需要汇总？为何指定受赠主体？”。

实际上，经历了2003年“非典”、2008年汶川地震、2010年玉树地震，我国初步总结了社会组织尤其是慈善组织参与救灾工作的基本经验：积极动员、依法有序。这个经验在民政部公告中基本体现，主要包括“倡导鼓励、配合当地、除定向外统一调配、归口接收、需求导向、有序参与、依法依规”。

期间，武汉红十字会提出的“社会捐赠统一调配”的原则，“只接受物资、待令而出”的缓慢行动，也伴随互联网舆情的慷慨激昂。谴责、问责之余，要看到不仅红会有责，发布和掌控指令的湖北及武汉防疫指挥部也有责任，而且应是更主要的领导责任，只是红会更多地承担了骂名和问责。

我们认为，在抗击疫情的阻击战中，秩序性、行动力、包容性、行动的迭代性和结果的有效性，远比对追求理想应对措施的刺耳的声音更为有用。

 一、三个公告和通告，启动社会捐赠总动员

简单梳理疫情爆发以来的慈善捐赠活动，可以发现慈善一直是伴随着疫情迅速展开的。

2020年1月23日，即中国农历己亥年腊月二十九，武汉市新冠肺炎防控指挥部发布第4号通告，公告称“武汉市慈善总会负责接受捐款和通用物资，武汉市红十字会负责接受医用耗材、防护用品等专项物资”，公告还明确了“物资需求、交通保障、统一调配和社会监督”原则。

2020年1月26日即新年初二，湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部通告，通告明确“湖北省红十字会、湖北省慈善总会和湖北省青少年发展基金会”为肺炎疫情防控救治工作的社会捐赠受赠主体，提示“汇款请备注：**湖北疫情防控”。

公告也明确“除定向捐赠外，统一调配和社会监督”原则。同日，民政部基于湖北省和武汉市通告与公告，发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，公告七条均未超出湖北省和武汉新冠肺炎防控指挥部通告或公告内容，但是对社会捐赠提出了更明确、详细的规范。

除湖北和港澳台外，其他30个省级区划行政单位或其民政部门也分别做了动员或部署，大多亦指定慈善会或红十字会接收资金或物资、有的适当扩展到其他慈善组织，个别省份不做限定但都强调有序且涉及湖北捐赠均需捐至指定的机构；部分省份倡议也提及除定向捐赠外、统一调配。

此次，中华慈善总会、中国红十字总会未被纳入社会捐赠的政府倡议文件中。另，除中国红十字业务主管的中国红十字基金会外，全国还有12家省级红十字基金会，分别是湖北、北京、重庆、内蒙古、江西、贵州、河南、河北、四川、陕西、安徽和广西，其在全国新冠肺炎防控和社会捐赠的也有参与。

二、面向突发事件，仍需历史经验惯性

针对此次“归口捐赠、统一调配”的原则，个别学者持批评建议，甚至认为影响志愿服务提供。他们或许依据《传染病防治法》第9条、《突发事件应对法》34条、《自然灾害救助条例》第5条，这些法条均规定了政府在应对自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件时，鼓励、支持、引导公众、慈善力量有效参与、提供志愿服务和捐赠，但是他们或许忽略了其他法条、此次疫情的传染风险和公众及慈善组织的专业应对能力。

此外，《公益事业捐赠法》第11条，虽提及“县级以上人民政府及其部门可以将受赠财产转交公益性社会团体或者公益性非营利的事业单位；也可以按照捐赠人的意愿分发或者兴办公益事业，但是不得以本机关为受益对象”。这里涉及政府授权和执行方式选择。《自然灾害救助条例》第24条，提及“社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物，由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助”。其中，“按照有关规定”的描述不可忽略。

最后，我们还要特别关注，《传染病防治法》第5条明确“各级人民政府领导传染病防治工作”；《慈善法》第30条、《传染病防治法》第45条、《突发事件应对法》第4条和第12条、《自然灾害救助条例》第15条都提及人民政府职权：协调机制、有序引导、紧急调用储备物资、属地管理和征用等。

首先，法律之间及法条的平衡，一方面是对社会力量及其作用的重视，另一方面也是保障应急处理时的秩序。在面对突发事件时，尤其是面对情况复杂的重大传染疾病防控，政府承担着第一位的责任，法律赋予政府在应对突发事件时的各种权力，对于经政府授权或指定归口非限定性社会捐赠，政府统筹用于防疫利大于弊，也有利于按需和公平分配，有利于保护慈善组织同仁的生命健康、防止疫情扩散和交叉感染。当然，近期武汉相关政府部门强硬表态，也不可取。

其次，通告公告是将为湖北省武汉市疫情防控工作募集款物进行归集，没有禁止对定向捐赠给武汉其他组织的款物捐赠，没有禁止为疫情的全国防控进行募集，对这些款物也不进行归集。

再次，民间活力并没有被抑制，企业、个人捐赠的迅速增长，全国各地志愿者在社区的无私奉献，各类社会组织在自身具有优势、能做出有效贡献的领域积极投入和参与。疫情是总体战，不能囿于一隅。各慈善组织、志愿团体和公众以及其他社会组织除了关注湖北省尤其是武汉市的疫情防控以外，还要从全国抗击疫情的大局出发，基于其所处的社区包括地理上的、行业上的、人群上的，结合自己的业务范围、比较优势、突出能力，将所在社区疫情防控、支持疫情重灾区和全国抗击疫情相结合，将当下与未来疫情结束后的持久的公益活动相结合，将抗击疫情中的经验教训和未来突发事件治理体系和治理能力推进相结合。

第四，从具体实践看，在巨量的捐赠物资面前，捐赠物资的公平、有效、及时的接收和使用对任何一个机构而言都是一个无比巨大的考验，是对组织体系、网络和能力的一次真刀实枪的检验。相信被指定的每一个机构对待疫情的全情投入，但也要客观地看到每个机构的能力是不一致的，在战“疫”硬仗面前五家被指定机构的执行力高下立分。

基于抗击疫情的紧迫性，政府已有的组织体系和新成立的机构无疑是最为核心的机构。无论在哪个国家如此。即使是在被很多人视为慈善组织发展为圭臬的美国，非营利组织参与重大应急事件也受到政府在功能定位、能力门槛、活动领域等方面的限制和规范。

湖北经验提示我们，捐赠归口是否出问题，不在于是否要归集、归集在哪里，而在于被指定机构的能力。不否认在平常时期，如果是面对一个一般的社会问题，社会通过一段较长时间的自组织、自管理、自服务也有可能会获得一个较好的解决方案。但是在疫情肆虐的时候，无论是基于法律的规定还是基于效率的需要，都不允许一个经过混乱到有序的漫长过程，毕竟我们生后在一个现实世界，而不是分析世界和理论世界。

三、拐点还未到来，慈善需要新的创制

疫情发展的拐点还未到来，慈善仍是其中的重要力量。展望未来，有些制度需要进一步明确。

一是，依法加快制订非营利组织包括慈善组织应对和参与突发公共事件具体制度，依据公信力、组织力、执行力等制定重点地区慈善资源归口机构，同时适时扩大社会参与，制订退出机制；

二是，按照不同灾害情况、参与机制和非营利组织类型，持续培养非营利组织骨干力量并形成相应网络；

三是，目前资金捐赠和管理有较好的监督措施，要探索引入物流信息管理系统和区块链技术推进救灾物资的捐赠管理，提升物资捐赠全流程管理、使用效率和社会监督；

四是，在公共突发应急事件期间，建立临时媒体队伍，配备并对外公布手机号（用后注销），设立信息平台，统一反馈和应对社会疑问、关注和谣言，独立公正地引导舆论导向；

五是，重视公共突发应急事件后期社会发展和社会支持；

六是，注重经验积累，尤其是在应对公共突发应急事件过程中遇到问题和实践创新，推进政策迭代和创制。

近期，民政部结合新冠肺炎防疫工作和社会捐赠现实情况，倾听意见、开展调研，即时向全国民政系统下发了《关于在新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作中进一步加强慈善捐赠款物管理使用的通知》，部慈善事业促进和社会工作司有关负责人也就疫情防控慈善捐赠相关问题进行了解答，通知强调了工作原则、执行效率、公开透明、公共利益和社会监督。期待在全国公众和慈善力量协助下，早日取得全国防疫攻坚战胜利。

巧妇难为无米之炊，此次湖北五家机构应急应召而战，红会出现一些能力不足、纰漏或错误不容忽视，但基于短时期内疫情的迅猛发展、行动的紧迫性和医疗物资的巨量需求，防疫物资来源和供给整体紧缺是核心，湖北及武汉政府的整体应急准备和执行不足是重点。

这些不足甚至是错误，需要没有在一线的参与者、观察者和研究者，以更为包容的态度去看待这些行动，提出更为建设性的而非批判性的建议。