输配电、非居民用天然气、医疗服务、铁路运输等价格改革已取得历史性突破

本报记者 赵展慧

制图：蔡华伟

近日，关于电价的利好消息频传。电价附加费中，工业企业结构调整专项资金将被取消，国家重大水利工程建设基金和大中型水库移民后期扶持基金征收标准也将降低25%。

　　价格涨落的背后，是决定价格变化的机制正进入改革深水区。价格改革如何向纵深推进？价格改革的“硬骨头”难啃在哪儿？记者采访了国家发改委有关负责人。

　　新一轮价改，步入放管结合新阶段

　　农产品、电力、天然气、药品和医疗服务、铁路运输等最难“啃”的领域取得重大突破

　　从一盒火柴涨价都要国务院开会讨论，到97%左右的商品和服务价格都由市场说了算，30多年的价格改革让我们告别了高度集中的计划价格体制，基本建立了市场决定价格的机制。

　　尤其近五年来，80多项政府定价项目陆续放开，政府定价的范围目前主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。农产品、电力、天然气、药品和医疗服务、铁路运输等最难“啃”的领域取得了重大突破，新一轮价格改革在价格改革的历史坐标中刻上了前所未有的标志性意义。

　　“此前的历次价格改革均以调放结合为主，容易改的领域都已完成，这一轮价格改革进入了纵深推进、放管结合的新阶段。” 国家发改委价格司巡视员张满英表示，近五年来，价格机制在市场机制中的作用不断提升，对增强市场主体内生动力、推进供给侧结构性改革发挥了积极作用。

　　首先，价格机制释放了明确的市场预期，有利于调动社会资本投资积极性，激发创新创业活力，提高市场供给能力和效率。张满英举例，2015年实施药品价格改革后，药品价格主要由市场供求和药品质量决定，对引导药品生产和消费起到了明显作用，一些常用药、经典低价药的生产供应逐步恢复，企业开展药品研发创新的积极性有所提高。

　　其次，价格机制创新推动企业负担大幅减轻、产业结构调整优化，助力供给侧结构性改革。张满英介绍，2013年以来，国家发改委通过降价清费，总计降低企业用能成本和收费负担超过3500亿元以上，包括减少工商企业用电支出2000亿元以上，降低企业用气支出约1000亿元，减轻企业收费负担约565亿元。此外，随着节能环保价格政策的完善，初步形成有利于淘汰落后产能的倒逼机制。

　　价格改革还一直坚持“温暖底色”，不断完善机制设计，初步确立民生领域“保基本”的政策框架。稳定民生基本必需品价格，推进养老、医疗、教育等民生领域价格改革，先后建立居民用电、用水、用气阶梯价格制度。同时，实施社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，总计已发放价格临时补贴约200亿元，为保障困难群体生活发挥了重要作用。

　　价改攻坚克难，走在经济体制改革前列

　　新一轮价改难在利益调整，难在顶层设计，难在推进方式

　　近五年来，输配电价格、非居民用天然气价格、医疗服务价格、铁路运输价格、棉花目标价格等改革都取得了历史性突破。这些领域的改革涉及深层次的体制机制问题，又关系国计民生，牵一发而动全身，十分敏感复杂。如何把握价格改革的时机、节奏、力度以及推进方式，考验着改革者的智慧、勇气和决心。

　　改革难在利益调整。

　　今年初实施的盐业体制改革就颇具代表性。正是因为涉及利益调整，酝酿了十几年之久的盐业体制改革一直难以落地。今年初盐改方案实施，“跨省卖盐”却因为触碰了地方盐企专营利益而遭到一些地方的“抵制”。国家发改委会同工信部多次发出通知、不断完善实施细则，进一步推进盐业政企分离，为落实食盐跨区经营扫除障碍。

　　改革难在顶层设计。

　　比如棉花目标价格改革，首次探索农产品价格与政府补贴分离，由市场来定价。改革面对重重困难：改革之初，国内棉花库存达到近两年消费量，去产能、去库存压力巨大；有关各方意见难协调，在目标价格水平制定、补贴资金确定依据、补贴发放方式等关键问题上分歧甚至很大；具体操作中的问题和困难多，诸如流转地补贴归属、非农用地植棉是否补贴、如何防止转圈棉套取补贴、如何防止卖棉难等。张满英说，通过反复的实地调研、多方听取意见才定下改革方案，“仅就分歧较大的新疆非农用地种植棉花补贴问题，我们就多次实地调研，统筹考虑统计制度规定、国家土地分类标准、新疆农田开垦历史和现状等方面，还适当增加一些资金应对改革中不可预见的情况之后，才较为妥善地解决了问题。”

　　改革难在推进方式。

　　天然气价格改革之初也面临着矛盾交织的局面：一方面国内价格水平明显低于可替代能源，生产和进口企业亏损严重，供应积极性受到影响；另一方面天然气消费快速增长，从2003年到2013年连续十年消费增速接近20%，市场供不应求，冬季用气高峰供气紧张局面时有出现，对外依存度连年快速攀升。“在此情形下，如果单纯大幅度提高价格，国内企业和居民承受能力有限，势必面临极大阻力和压力。”张满英介绍，经过反复权衡，天然气行业市场化改革最终采取了先易后难的推进路径，“先增量、后存量”“先非居民用气、后居民用气”“先试点、后展开”“先理顺价格、后适时放开”，减轻了改革阻力，确保了改革平稳有序。经过几年的努力，目前占国内80%以上的非居民用气门站价格已实现由市场主导。

　　“坚持保障民生基本需求和基本权益的底线，近几年价格改革稳中求进，走在了经济体制改革的前列。”张满英说。

　　放开政府定价只是第一步，监管是更难的改革

　　2013—2016年共组织开展了约2.4万项成本监审，核减不应计入定价成本的费用约8000亿元

　　“放”下去难，“管”起来有时候更难。

　　作为价格改革硬骨头中的硬骨头，电价改革的突破口就在“管”，而不仅仅在“放”。我国电价长期实行政府定价，电网企业在“买电”和“卖电”两头“双重垄断”，通过收取两头价差获取利润。要放开电价的政府定价，进行市场化调整，首先要改革的就是政府对电网企业的监管模式，要对电网实行科学、透明、规范的监管，让电网企业按照“准许成本加合理收益”的原则收取“过网费”。因此，“管住中间”的输配电价改革就成为“放开两头”即发电侧与售电侧价格的基础，也是撬动整个电力体制改革的突破口。而输配电网的成本监审又是“管住中间”的关键。

　　张满英介绍，成本监审是价格主管部门制定和调整价格过程中，通过调查、审核经营者成本，核定政府定价商品和服务成本的行为，其过程复杂严密，“什么可以计入成本、什么不可以，要通过严格履行书面通知、资料初审、实地审核、意见告知和出具报告等程序，在企业填报数据的基础上，还要通过数据核对、当面约谈、实地走访、延伸审核等环节。”国家发改委从2014年开始开展电网公司输配电成本监审，这也是国家首次对自然垄断环节开展的大规模定价成本监审。

　　“监管其实是更难的改革。”张满英介绍，首先，企业配合监审的主动性并不强。近年的监审重点是自然垄断环节，监审后核定的成本往往低于企业报告的成本，预期成本监审结果不利于企业，少数企业会拖延时间或提供不完整资料。“去年对某省级电网输配电成本监审时，监审组实地审核一个多月后，企业仍未提供科目余额明细表、人员缴纳‘五险一金’等资料和开放固定资产台账明细的查阅权限。”此外，企业成本核算体系还不完善也是一个障碍，监审过程中除需要等待企业提供相关数据外，还要耗费大量时间按照规定重新进行归集整理测算。

　　克服重重困难，输配电价成本监审成果显著。2015年来，国家发改委共核减与输配电不相关的资产和不应计入输配电成本的费用约1200亿元，平均核减比例14.5%。不仅在电力领域，2013—2016年，各级价格主管部门组织开展了约24000项成本监审，核减不应计入定价成本的费用约8000亿元。

　　强监管也体现在降费工作中。近年来，绝大部分涉企经营服务性收费放开政府定价，行政审批前置中介服务收费全部取消，但是中介服务与行政审批挂钩、一些降下去的费用改头换面卷土重来等现象仍然存在。为此，国家发改委出台一系列措施加强收费行为监管：对现行各项收费清单进行系统梳理和整合，实行政府定价收费项目“一张清单”，增加政策透明度；加强对放开价格的行为规范，对已放开价格收费项目，督促相关主体严格成本管理，提高服务质量；严格落实收费公示制度，重点对中介服务、行业协会商会、电子政务平台等重点领域开展收费监督检查等等。

　　“经过这五年的价格改革，价格管理已经基本实现了从政府制定具体价格水平向建机制、强监管的转变。”张满英表示，下一步将继续纵深推进农产品、电力、天然气、医疗服务、铁路运输等重点领域和关键环节价格改革，全面清理规范涉企经营服务性收费，加强垄断行业价格和收费监管，最大力度减轻企业负担，为深化供给侧改革作出新的更大贡献。