支持产业发展由发补贴变为市场化投资，投向重点领域和薄弱环节

　　本报记者  李丽辉

　　4300万元，能垂直地下施工建造40多层立体车库的山东大洋泊车公司，去年底获得了两只政府引导基金注资。24亿元，内蒙古日前获得国家级PPP引导基金项目投资。 2.2万亿元，据清科集团私募数据显示，到2015年底，政府引导基金数量接近800只，累计管理的资产规模达万亿级。其中，仅去年一年全国新设立的政府引导基金，资金规模就达1.5万亿元。

　　近年来，从中央到地方，我国政府引导基金呈井喷式增长。背后的原因是什么？巨额资金助力供给侧改革，如何发挥引导作用和防风险作用？具体操作中，存在哪些问题？

　　带动社会资本，投向中小企业发展等领域

　　“发展政府引导基金，是实施供给侧改革的重要举措，目的是引导和带动社会资本‘补短板’，投资重点领域和薄弱环节。”中国财政科学研究院院长刘尚希表示，根据《政府投资基金暂行管理办法》，基金的投资方向和领域主要包括支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务领域发展等四个方面。

　　中央财政去年新设立的国家新兴产业创业投资引导基金总规模为400亿元，国家中小企业发展基金总规模达600亿元。

　　财政部有关负责人介绍，国家中小企业发展基金主要定位于扩大中小企业股权投资规模，促进创业创新。其中，首只国家中小企业子基金花落深圳，由中央财政、深圳市政府出资，并吸引特华、星河、喜之郎等民营资本加入。中小企业缺乏抵押品，在创业初期仅靠传统的银行信贷融资模式难以满足投资需求。设立国家中小企业发展基金，是破解“融资难”“融资贵”，建立支持中小企业发展的市场化长效机制的重要举措。

　　中国PPP基金公司注册资本为1800亿元，今年3月由财政部联合国内多家金融机构共同发起设立。基金作为社会资本方参与项目，坚持市场化、专业化运作，主要通过股权、债权、担保等方式，为基础设施和公共服务领域以及其他重大PPP项目提供融资支持。“首批签约的项目涉及公共交通、棚户区改造、城乡一体化等，是重要的民生工程，很好地体现了基金的引导作用。”刘尚希表示。

　　像PPP基金这样的大手笔还有不少。日前，由中央财政引导设立的国家级PPP引导基金首批项目签约落地，内蒙古呼和浩特市轨道1、2号线项目和河南省开封市城乡一体化示范区等建设项目入选。

　　企业壮大后政府资金收回滚动使用

　　“政府引导基金的数量和规模快速增长，主要与财政资金使用方式改变有关。”刘尚希认为，过去政府支持产业发展，很多时候就是直接给钱，直接给到项目和企业，相当于发补贴。这虽然可以起到一定作用，但整体效果并不理想，还会在资金分配中滋生腐败。现在，引导基金按市场化方式运作，当企业发展壮大后再根据约定退出，财政资金可以收回后滚动使用，让“一个钱当两个花”。

　　大洋泊车公司副总经理陈有刚介绍，公司主要从事机械式立体停车设备研发、制造、安装和维护等业务。去年底，公司利用获得的4300万元政府引导基金，加大研发投入，通过科技创新，提高了竞争优势。

　　“以市场化运作基金，既为市场腾了位，也为廉政强了身。”山东省财政厅厅长于国安介绍，目前，山东已设立19只省级政府引导基金，参股设立51只子基金，初步形成具有不同政策导向的基金群。为吸引社会资本参与，对投资种子期小微企业、现代农业以及城镇基础设施等公益项目，引导基金可以把享有增值收益的50%、40%、20%分别让渡给社会资本出资人。其中，投资脱贫任务重点县境内的企业和项目，引导基金让利比例由40%提高到70%；投资省定贫困村的，让利比例提到100%。

　　政府引导基金对企业的支持，不仅体现在资金上。有些企业生产经营很好，但负债比较高，银行为了防控风险可能会抽贷。而引导基金以股权方式进驻后，企业信用增加、债务风险下降，能够带动更多资本沉淀到实体经济中。而且，引导基金的具体投资运作由专业化团队“操刀”，有利于约束政府有形之手，真正让市场在资源配置中起决定性作用。

　　确保资金投向实体经济，避免“钱炒钱”

　　从一些地方的实际情况看，政府引导基金因制度设计不健全，还存在不少问题。比如，股权投资引导基金在具体运作中，重复设立、数量过多，造成资金分散使用，无法形成“拳头”效应。政府对引导基金的行政干预比较普遍，代替管理团队决策、干预投资项目选择，甚至出现层层审核项目等现象。

　　“做好政府引导基金工作，关键要把政府的手与市场的手有机地结合起来，消除阻力、形成合力。”刘尚希认为，财政资金与社会资本联手合作，既要引导投资方向，又要兼顾投资回报，这个度要把握好。

　　对政府来说，既要坚持市场运作、防止行政干预，又要坚持科学监管，避免形成监管盲区。特别是要统筹安排财政资金，合理控制基金规模与投向，不能重复设立、新铺摊子，更不能一哄而上全覆盖，要将工作重点放在已设立的基金上，尽快形成投资、发挥效益。政府引导基金绝不能作为融资工具、融资平台，将政府资金劣后变成了亏损兜底、财政担保，甚至通过基金对外举债，明股暗债加大财政风险。

　　同时，还要科学界定引导基金投资领域，对引导基金实行负面清单管理，确保资金投向实体经济，避免“钱炒钱”。根据规定，政府引导基金有七大业务领域“禁止入内”，包括：不得从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务，不得投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品，不得吸收或变相吸收存款或向第三方提供贷款和资金拆借等。对于没有盈利的纯公益性项目，则应纳入公共财政保障范畴，不适合作为基金的投资对象。

　　“只有厘清政府与市场的边界，政府把该管的管好，把市场的交给市场，政府引导基金才能更好地发挥作用，使经济发展动力更强劲。”刘尚希说。