申怀吉　编者按：党的十八届三中全会和四中全会提出，健全国家司法救助制度和司法救助体系。司法救助制度是我国法律制度的一项重要内容，如何完善司法救助制度，发挥司法救助的功能，目前还在不断探索之中。本文作者提出的将司法救助纳入社会救助范围的观点，不失为一种有益的思路。

　　司法救助是社会发展到一定阶段的产物，将司法救助纳入社会救助范围，有利于全面保护弱势群体权益，对衡平社会需求，化解社会矛盾，推进公共服务均等化及社会治理体系改革意义重大。

　　一、现行司法救助制度存在的问题

　　1984年，最高人民法院制定的《民事诉讼收费办法（试行）》第十二条规定：“自然人交纳诉讼费用确有困难，申请缓交、减交或免交的，由人民法院审查决定。”之后，我国司法救助制度进行了不断完善。2014年1月17日，中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）对我国的司法救助制度做了进一步完善。多年以来，各地各级司法机关对司法救助制度进行了积极的探索，积累了丰富的经验。司法救助制度对于保障刑事被害人、申请执行人、涉诉信访人等主体的合法权益，体现司法人文关怀，缓解法院工作压力发挥了一定的积极作用。但是，现行的制度也因其设计框架宽泛、救助主体多元、资金保障有限、程序正义存疑而广受各界诟病，存在一些不容忽视的问题和负面效应。

　　一是影响司法公正。司法救助本意是让经济特别困难的刑事案件被害人、执行案件申请人等获得救助和帮助，使其恢复生产生活能力，以补救制度不足带来的缺陷，彰显社会公平正义。但在现实中，司法救助在很大程度上已变成了各地的维稳资金，救助资金亦往往被那些向党委、政府、上级法院进行越级访、缠访、闹访、群体访的当事人获得。在某些法院，一些当事人及其近亲属常以围堵法院领导、干扰机关正常工作秩序、制造极端事件等方式来寻求问题的解决，法院为避免矛盾升级，亦常自筹资金为被告人先行垫付赔偿款。这种做法严重影响了司法公正。

　　二是损害司法公信力。一些受救助的当事人和社会群众误认为是法院裁判不公和执行不力，法院工作存在瑕疵和失误才给予救助，司法救助的正面效应未得认可。这种情形严重干扰了审判工作秩序，侵蚀了司法公信力。

　　三是司法救助制度缺乏规范性。司法救助的规范性文件主要散见于《意见》以及地方性的救助实施办法等，尚未建立具有法律意义约束力的制度。对救助的对象、内容、标准、分工以及资金的来源、管理、审批、发放、监督等方面缺乏统一的法律规范，造成各地救助工作发展不均衡，负有救助义务的部门在救与不救、救谁、怎样救、救多少等问题上随意性很大，很容易造成申请人的恣意和相关机关的擅权。

　　四是救助资金无保障。国家没有建立专门的司法救助基金，救助资金来源缺乏通畅渠道；救助资金对政府部门依赖性强，《意见》虽明确规定救助资金主要由地方各级政府财政部门统筹安排，但救助资金拨付与否、拨付多少由政府部门决定，缺乏强制性规定；通过社会组织及个人捐助路径获取救助资金显得困难重重。

　　五是救助主体多元。实践中，政法委、法院、检察院、公安局、民政局、人社局均有可能成为施救主体，救助主体多元，对救助范围、标准、程序缺乏统一性，决定了这种救助是暂时的、短期的、临时的，而非长效的、全面的、系统的。

　　二、完善司法救助的几项建议

　　随着我国社会转型和经济结构的深刻调整，各阶层利益分化严重，收入分配差距加大，社会矛盾进入了易发、高发、多发期，将司法救助纳入社会救助范畴，是平抑社会矛盾、创新社会管理、维系公平正义的必然选择。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，为进一步加强和改进司法救助工作指明了方向。从各地探索司法救助的情况看，迫切需要在加强立法、统一救助主体、规范救助程序等方面进一步完善发展。

　　一是司法救助应纳入社会救助范围。司法救助在本质上是一种国家责任。当公民权益受侵害时，国家不但要承担依法惩罚刑事加害人，还应当负担帮助受害人恢复权益的责任。当刑事被害人无法获得赔偿时，国家应当承担起赔偿责任，以保证公民的权益恢复或实现。实行执行救助和涉诉信访等救助的本质是保护社会弱势群体利益，减少社会矛盾，促进社会和谐，树立公民对社会制度的信仰，让其享有应有的社会福利和基本生活保障，有利于缩小贫富差距，更好地实现社会公平正义，因此也应属社会救助范畴，是国家应承担的责任。

　　二是加快社会救助立法。社会救助是最基本的社会保障，是“安全网”“平衡器”。漏网或者失衡，则意味着公民权利不能实现。社会救助法则是社会救助发挥其功能的法律依据和制度保障，2014年2月21日颁布的《社会救助暂行办法》在推进社会救助立法的进程中进行了积极尝试，社会大救助的框架初步确立。但是，司法救助仍未能列入其中，司法救助关乎弱势群体权益的实现，对社会和谐稳定尤为重要，对刑事案件的被害人和执行案件的特困当事人的救助理应是社会救助的重点，是社会大救助框架不可或缺的组成部分。因此，应加快社会救助立法，将司法救助纳入社会救助范畴，用法律保障弱势群体利益的实现。

　　三是统一司法救助主体。司法救助本质上是国家救助，现实中各部门多头施救，使司法救助“碎片化”的倾向非常严重，造成社会资源的大量浪费，这与司法救助主体、标准不统一直接相关，各部门多头施救，标准、程序不一，亦容易酿成二次矛盾。法院是国家的裁判机关，主要任务是依据事实和法律惩治犯罪、保障人权、化解矛盾，并通过裁判维护法治的权威和统一。由法院承担社会救助义务，与其工作职能、业务范围相冲突，由法院救助自己裁判的当事人，在制度设计上有违理性和科学，容易招致社会非议，影响公正司法，损害司法权威。因此，亟待统一司法救助的主体。笔者认为，司法救助可由民政部门统一实施，与医疗救助、大病救助、特困救助、社会低保结合起来，一体实施救济。

　　四是统一司法救助资金拨付渠道。《社会救助暂行办法》对最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助均作了详尽的规定，统一了资金的标准和拨付渠道。但司法救助未能纳入其中，应统一司法救助的标准和资金保障渠道，将刑事被害人救助、申请执行人救助、涉诉信访救助纳入其中，由财政部门统筹安排救助资金，解决现实中救助资金来源渠道不畅、救助标准不一、救助时效性不强的问题。

　　五是推进司法救助调研。司法救助与最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助等社会救助相比有其自身特点及规律，如刑事救助的对象是否应局限于因犯罪致死、重伤和强奸案的被害人、被害人家属；执行救助是否局限于追索赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬案件和交通事故、医疗事故或其他人身损害赔偿案件以及工伤赔偿等案件的申请执行人。救助原则是辅助救助还是选择性救助，是否规定救助上线等，这些问题应本着社会救助制度托底线、救急难、可持续的原则，与其他社会保障制度相衔接、相平衡。司法救助牵涉范围较广，与当事人切身利益密切相关，各有其特殊性，最高人民法院应会同相关部门加强调研，科学制定标准，使司法救助制度既符合国情民意，又能与其他救助制度相衔接，切实发挥其功能作用。

　　（作者系甘肃省金昌市中级人民法院院长）

（责任编辑：曹子敏）