行政机关的内部监督空间多大？行政复议的公信力何在？江苏海门交出了一张别样的答卷。

　　2011年6月12日，江苏省海门市市长亲自审理市民姚某提请的关于人社局行政不作为的复议案，成为全国首例市政府“一把手”亲自审理的行政复议案，在全国引起轰动。

　　行政复议是“民告官”的法律途径之一。长期以来，由于“上对下”内部监督的价值定位，加之工作机制不够健全、资源配置不够优化，行政复议的公信力和透明度一度受到公众质疑，其化解行政争议的功能发挥也受到一定制约。

　　而江苏海门近年不断在此领域“吃螃蟹”，先后推出行政复议听证、复议机关负责人审案、相对集中行政复议权等制度，为化解社会矛盾、维护群众权益以及推进法治政府建设进行了诸多尝试。其效如何？《瞭望》新闻周刊记者日前进行了实地探访。

　　传统复议之病

　　“被形势逼出来的。”对海门近年来的行政复议制度探索创新，海门市政府法制办主任王思健如是说。

　　他表示，随着经济社会的快速发展和行政复议制度的深入实践，现行行政复议体制机制不完善、不健全，透明度、社会公信力不高等一系列问题随之显现，特别是由于行政复议办案机构的从属地位和复议机关与行政机关的隶属关系，使不少行政复议机关办理行政复议案件时存在畏难心理：

　　一是怕当被告。《行政诉讼法》规定复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，因此对部分存在问题的复议案件不敢纠、不愿纠、不能纠，怕成为诉讼的被告。

　　二是怕得罪人。具体承办复议案件的是复议机关的法制工作机构，由于其从属地位和隶属关系，导致其底气不足、权威性不够，因此往往不愿得罪处于强势地位的被申请人。

　　三是怕担责任。行政复议工作要求复议工作人员具备较高的法律素养和业务能力，同时对案件的办理必须具有较强的独立性，但是目前从基层复议案件的办理情况来看，在这两方面都不容乐观，因此往往对复议案件抱“多一事不如少一事”态度，结果维持的多，变更的少，撤销的更是少之又少。

　　此外，由于行政复议管辖“条块结合”“多头共管”的格局，造成行政复议工作任务分布不均、资源得不到合理配置，“有人没案办”与“有案没人办”的矛盾也曾长期存在。这也是海门需破除的难题之一。

　　据统计，海门市复议权集中前共有公安、劳动、交通等9个行政复议机关，具备行政复议资格的人员24人，其中市政府法制办6人。在2009年试点行政复议委员会制度前三年，全市共办理复议案件102件，其中97件是由市政府法制办办理，即全市25％的人员办理了95％的行政复议案件，复议资源和复议任务分布明显不均衡。而复议机关之间也存在着办案人员水平参差不齐的状况，影响了办案质量。

　　破冰之旅

　　为增强公信力，2002年9月5日，海门市首次组织了行政复议质证会，标志着行政复议听证制度初步确立。

　　但随之而来又有新的问题：行政单位的局长们本人不参加听证会，有的派法制科长来，有的让律师参加，解决问题的权威性大打折扣。2006年12月，海门市下发了《关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉和参加行政复议质证的通知》，明确要求行政机关负责人必须参加复议机关组织的听证活动。

　　要行政首长参加听证会可以，但“只出面不出声”怎么办？2011年3月，海门市又想出一个“妙招”：规定行政机关负责人在复议听证活动中的发言时长不少于被申请人发言总时长的50％，并用专门软件对所有参加会议的人员发言进行计时、核算，不达标的将在年度考核中予以扣分，以解决行政机关负责人“参会不出声”的问题。

　　2006年以来，海门的复议案件听证率达30.4％，2009年实行复议委员会试点以来，复议案件听证率达42.4％，行政机关负责人参加听证率达96％。

　　针对“多头共管”的弊端，2009年，海门市在江苏省率先开展行政复议委员会试点，由市政府相对集中全市行政复议权，原由各复议机关受理的案件，统一由市政府行政复议委员会办公室以市政府的名义受理，并作出复议决定。

　　海门市人民政府行政复议委员会以市长为主任委员。在34名委员中，政府以外的法律专家、律师、人大代表、政协委员等“民间裁判员”占委员总数的32.4％，使履行案件议决职责的委员在构成上更具专业性、代表性和独立性。

　　为了增强复议质量，有效利用行政资源化解案外矛盾，2009年起，海门市初步确立行政复议机关负责人主持听证会和案审会制度。2011年，海门市又将“复议机关负责人主审行政复议案件”作为年度依法行政工作要点重点实施，规定对行政复议申请人众多的群体性案件、涉及多个行政机关职权的案件、涉及执行有关政策具有一定代表性的案件、涉及重大公共利益或社会影响面较大的案件以及其他需要市政府出面协调的案件，由行政复议机关负责人主持听证和审理。

　　复议机关负责人主审行政复议案件制度建立后，海门市先后有5位市政府负责人审理了7件行政复议案件，趋于常态化。

　　把矛盾化解在最基层

　　海门市委书记姜龙说，在社会结构转型、经济体制变革的特殊时期，社会矛盾呈现出类型多样化、成因复杂化和规模扩大化等特征，而其中不少矛盾属于行政机关与行政相对人之间的行政争议。海门探索的目的就是要把矛盾争议化解在最基层、化解在矛盾初发状态、化解在行政程序内部。

　　2006年以来，海门市各复议机关办理行政复议案件176件，其中受理166件，进入复议渠道的行政争议80％以上在复议阶段得到化解。通过畅通行政复议渠道，使大量可能成为信访案件的行政争议通过行政复议得到了有效化解。同时，对部分可能进入诉讼程序的行政争议，有效化解在行政复议阶段，大大节约了矛盾化解成本。

　　海门探索还证明，科学的行政复议制度是监督行政行为的有效途径。2009年，市城管局2名执法人员对一个占道经营的进行处罚，在调查取证、送达过程中，伪造当事人签名。办案机构发现这个问题后，进行核查，暂停了这2名执法人员的执法资格。2006年以来，海门市办理的166件行政复议案件中，直接撤销或确认违法的8件，通过其他方式纠正的23件。

　　随着行政复议工作的深入推进，各级领导干部的法治意识也得到加强。2011年3月，海门市市委常委、常务副市长张建华主持审理了一起复议案件。“参不参加案审会，效果大不一样，这是行政机关干部提升法治意识的好课堂。”张建华说。

　　姜龙对本刊记者表示，下一步将要求政府进一步推进复议委员会制度，比如提高行政复议的效率，手续更简化，制度上社会参与面更高一点，委员会的成员中吸纳更多的社会专家等，这样有助于提高复议的效果和质量，公信力也会提高。（文/《瞭望》新闻周刊记者王骏勇）

　　来源：瞭望新闻周刊

（责任编辑：姬明华）