农村资金互助社在荆州和信阳遭遇相悖命运

　　摘要：三农学者李昌平在全国推广的农村资金互助社，在湖北荆州和河南信阳遭遇了相悖的命运：在王垸村养老基金会面临被取缔的同时，郝堂村“夕阳红养老资金互助合作社”正寻求扩大发展。

　　三农学者李昌平在全国推广的农村资金互助社，在湖北荆州和河南信阳遭遇了相悖的命运：在王垸村养老基金会面临被取缔的同时，郝堂村“夕阳红养老资金互助合作社”正寻求扩大发展。

　　信阳用一个覆盖农村的信用体系，来规避荆州银监部门所担心的农村金融风险，同时推动民政和工商注册，为农村资金互助社大开绿灯，试图破解银监部门不愿审批的困境。

　　李昌平的倡议是，按世界上通行的做法，“将对农村资金互助社的管理和服务还权于农业部门，从根本上理顺关系”。

　　王垸村取缔令

　　从湖北省荆州市监利县城出发，沿着被污染得像道死水的夜谋沟河走到尽头，就是曾向总理进言“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的三农学者李昌平的故乡——王垸村。村子紧邻洪湖西岸，近几年农地几乎全部转向搞水产养殖，每年的资金缺口约有500万元。

　　2005年以前，村集体每到年底都给300多位老人发200元福利金，一些还不到年龄的村民担心，“等我们老了村上没钱了怎么办”？之后村长李昌平（与学者李昌平同名，下称“村长李昌平”）就琢磨着用一种“钱生钱”的方式让这个制度持续下去。

　　从2003年以来，中央一号文件均持续强调大力发展农村金融。2006年“中央一号文件”明确提出“引导农户发展资金互助组织”，这一年，王垸村和全国很多其他村庄一样开始探索建立资金互助社，并在学者李昌平的倡导下成立了老年人协会养老基金会。

　　王垸村养老基金会以本村女55岁、男60岁以上的老人自愿入股的方式设立，每人2000元股金，由会员大会选举出的理事会组织向本村村民放贷，贷款需要会员担保。这个机制在解决村民贷款难题的同时，也靠年底分红使村里的老人老有所养。

　　成立当年，86人入股，资本金总额27万多元。年底分红，每位老人拿到了280元。而截至目前，基金会资本金总额已达120多万元，包括村委会铺底金50万，李昌平所在的河北大学中国乡村建设研究中心垫本10万，老年人股金60多万，今年还准备从村集体的湖泊承包周转金中再抽50万投入基金会作为铺底金；全村340多位老人已有280多人入股，并向170多户村民发放了贷款，老人年底分红涨到每人650元。

　　村民李垓亭2009年投资10多万在洪湖承包了100亩鱼塘，每年年关撒蟹苗的时候，他和其他养殖户就向养老基金会贷款5000到10000元购买蟹苗，等端午节后卖了龙虾，他们中的一些人就还本付息，村上种水稻的村民就可以再找基金会贷款买农药和化肥。

　　李垓亭的父母都是养老基金会的入股会员，2008年以来，每年两人的分红加起来是1300元。

　　基金会甚至在村上投资兴建了一个预制件厂，每年可以向经营者收取租金2万块，这是村里的老年人第一次拥有自己的产业。

　　而村里的这些变化，都即将因为政府的一纸清退令而陷入停顿。

　　2010年10月，湖北省政府金融办下发《关于监利县汴河镇王垸村养老基金会非法从事金融业务活动的处置意见》（以下简称《处置意见》），依据荆州银监分局的调查，认为“该基金会的活动未经有权部门审批，合理不合法，资金管理存在安全隐患，抗风险能力弱，易引发当地社会不稳定”，要求荆州市政府对该基金会“进行全面清理，依法予以取缔，并做好资金清退等善后处置工作，有效防范和化解非法集资活动风险”。

　　《处置意见》给出的“清退完毕”的期限是2010年12月底前，并将于2011年3月底前由监利县政府“对清退处置工作进行全面核查”。

　　郝堂村蓝图

　　监利往北，大概5个多小时的车程，就可以到河南信阳。2009年以来学者李昌平在这里帮助建立的农村资金互助社呈现出另一个景象。

　　在李昌平最先帮助建立资金互助社的平桥区五里店办事处郝堂村，村长胡静被推举为“夕阳红养老资金互助合作社”（以下简称“夕阳红”）的理事长。2011年3月22日她下到村子里走访，还不断有村民托她留意帮助贷款。

　　郝堂村紧挨着亚洲第一大非金属矿——珍珠岩矿区，去年5月，村民黄启军承包了小姨父的小料加工厂，除了一年4000元的厂房租金，还需要4万多元钱的进料费。

　　黄启军家里的存款只有2万多元，后来他找“夕阳红”贷款2万元，自己加工和销售建筑保温材料，半年下来就赚了3万元，不到年底就还本付息。

　　今年1月，他再贷3万元扩大生产，购买的珍珠岩原料正堆在加工厂门口等待开工。

　　黄启军的老母亲曹纪珍是“夕阳红”的入股会员，2009年年底，她拿到互助社分红300元，2010年就涨到了570元。加上村里从去年5月开始给村民上新农保，孩子买保险老人就可以领养老金，黄启军给自己和老婆女儿各买了3份保险，每人每年200元，老母亲一年下来就可以领720元，加上“夕阳红”的分红就是1290元。

　　“夕阳红”理事长胡静在村里很有号召力，当初建养老资金互助合作社，她给村上在外面做生意的老板打了几个电话，10多天就汇集了14万的铺底金——7个老板每人出资2万元，不分红也不要利息。

　　和湖北万垸村不同的是，“夕阳红”还得到了平桥区政府通过科技局拨付的10万元资金，五里店办事处也给了10万，村集体再出2万，河北大学中国乡村建设研究中心垫本5万，总计41万的铺底金中，来自政府的就占了近一半。

　　2009年入股“夕阳红”的老人只有15位，股金每人2000元；到2010年人数就增长到70位，股本金14万，资本金总量达到55万。“夕阳红”放1万-3万的贷款，因为资金总量少，贷款户只有16户。“希望今年资金量能到100万，年底入社会员能突破100位老人。”胡静说。

    按她的计划，在这个偏远的小山村，3-5年之后，每位老人一年就能拿到1000元的分红。这个领头人视养老基金互助合作社为一个“两全其美”的办法——“靠村民自己的组织，就解决了老人养老和年轻人发展生产的两大难题”。

　　“这里最关键的，是要有政府的支持。”她想了想补充说。

　　“钱咋会收不回来嘛？”

　　面临清退命运的王垸村养老基金会，在荆州市银监部门去年的调查报告中，被认为潜伏着多种隐患：

　　“资金管理存在安全隐患，村会计一人能够自由支配账户资金，易成为案件隐患；入股均为老年人，若因自然灾害等原因，一旦资金收不回来，可能引发群体性事件；村人员未提供全面财务情况，入股资金和资金运用等情况难以真实掌握”。

　　对此王垸村养老基金会曾很快就做出回应，他们把原本由村会计掌握的账户密码交由基金会理事长控制，存折仍由会计保存；并严格执行风险金提留制度，在已有2万元风险金的基础上，今年底再提留3万元，并准备每年按这个标准滚动。

　　对于报告中提及的“信息不对称”，学者李昌平认为资金互助社恰恰可以缓解正规金融机构在农村放贷时的“成本高、信息不对称、抵押品无效”三大难题，王垸村养老基金会的特殊制度设计还能将这种抗风险效应更加放大。

　　2011年3月初，王垸村养老基金会召开会员大会讨论基金会的存亡。会员代表们问理事长李功彬等，“你们怕不怕坐牢？不怕就继续为我们服务。”而李功彬和小组组长李功禄也言辞激烈，“我们不怕，反正也老了，没多长时日，就把我们抓去坐牢吧。”大会的讨论结果是，90%的老人支持“继续办”。

　　李功禄既是王垸村5组的组长，也是养老基金会会员大会选举出来的小组组长（全村7个村组各选1人），他相当于基金会的信贷员，掌握贷款申请的初审权，理事长李功彬只有否决权。在基金会的风险控制上，李功禄这样的小组组长扮演了关键角色。

　　“政府怕我们钱收不回来，咋个会收不回来嘛？”基金会运行5年下来，李功禄的手上只有过一笔贷款由于年轻人外出打工未还，每年由父母替他支付利息。政府因为“风险控制存在问题”要关闭基金会，他觉得很委屈，“我们的风险总比信用社要小吧？”

　　在村里，李功禄是出了名的“公道人”，为了避免闲言闲语和姻亲坏账，他对于放贷有着近乎苛刻的原则：不给亲戚发放，包括自己的儿女。

　　不久前，他又得罪了一个养猪蚀了本的侄子。“拍桌子也不给他贷，谁叫他是我侄子，又蚀了本嘛。”从5组甚至扩大到整个王垸村，谁好赌，谁家在搞什么生产、经营情况如何，家里有没有病人，是不是要外出打工等，他都一清二楚。

　　如果给谁家放了贷款，李功禄就会更加密切地注意这户人家是否把钱用对了地方，“从私心来讲，大部分从我手上放出去的钱，是我给他们做的担保人，钱收不回来我有连带责任”。

　　按基金会的规定，贷款5000元需要找一位入会老人担保，贷1万元则需要找两位入会老人担保，贷款人如果不还款，担保老人承担催款甚至代还责任。

　　这让基金会的老人们很警惕，不做担保人尤其不给自己的子女担保渐渐成为惯例，“因为自己的孩子更容易赖账不还”。由此担保风险慢慢向承担贷款任务的小组组长汇聚。

　　如果真的有年轻人不还贷，李功禄就出动了，他会和理事会的老人们一起找到贷款户家里去，在村里闹出动静，为的是让对方产生“道德压力”。“年都不让他们过好。”他说。

　　这是学者李昌平在做制度设计时就预见到的。他观察乐施会在云南做的“社区发展基金”项目，属老人项目做得最好的，就在王垸村做养老基金会，“因为不还老人的钱，村里人会有道德压力；年轻人老了也可以入会分红，没人搞破坏；老人比较保守，几百块分红他们很在意；用养老事业来发动，筹钱也比较容易。”

　　王垸村养老基金会还成立了监事会，由村支书李花青或村长李昌平担任监事长，河北大学乡村建设研究中心每年定期派老师驻村调研，查找管理和监管的“漏洞”。

　　从2006年到2010年底，“养老基金会的170多笔贷款共有11笔未还本付息，比例不到7%”，村会计兼基金会会计李良方说。不过当坏账产生的时候，大多数担保人也就是小组组长并没有承担代还责任，责任往往还是转嫁到贷款人在基金会入股的父母。

　　到老了还能为村民做些事，李功禄骨子里渗透着荣耀感。他们一点一滴地捏大了属于老人的这个自治组织，也提升了老年人在村里的地位，现在说要解散了，老人们感到怅然若失。

　　信阳的“五权”抵押

　　而在信阳市，2009年向河南省政府申报的“农村改革发展综合试验区”得到批复之后，农村金融改革就成为试验区的发展重点。

　　“一个覆盖穷人和弱势群体的普惠式的农村金融体系，将取代主要针对中小企业放贷的选择式农村金融。”它的表现就是“大力兴办农村新型金融机构，其中包括在市县乡三级共728个示范村，将全面建立农村资金互助社，并由县财政为每个资金互助组织扶持3万-10万元不等的铺底资金”，信阳市委政策研究室、信阳市农村改革试验办公室副主任袁钢说。

　　他在下去调研农村金融时，一个农村资金互助社的理事长告诉他，“银行的信用体系在电脑里，我们的信用体系在我的大脑里，不通过抵押就可以放贷。”市委市政府最后总结，农村资金互助社难以被金融监管部门认可，国有商业银行、农信社等难以为农民服务，“一个重要原因是农村的信用体系没有建立起来”。由此改革中每个县先期选择3个乡镇来建立信用体系。

　　在郝堂村“夕阳红”，村民黄启军的每一笔贷款都需要林权证做抵押。“政府对村民的地权、水权、林权、房权和宅基地使用权‘五权’确权颁证，在郝堂村只有林权证值钱，所以就拿这个来抵押。”胡静说。

　　在平桥区甘岸街道，乡镇级别的“海源农村资金互助社”也于去年7月开业。“海源”规定，3万块以下的贷款可以由政府公务人员或辖区内知名人士担保；3万块以上的除了担保人担保，还需要“五权”抵押。而这个抵押，还需要先经过政府的信用担保中心的担保，以保证它能够在政府的物权交易中心变现。

　　2010年9月20日，村民陈启明（化名）想要找海源农村资金互助社贷4万块用于收花生。他带来了政府确权颁发的房产证，街道的信用担保中心和物权交易中心就设在“海源”的旁边，他把房产证在担保中心做了担保抵押，然后就可以上“海源”去领钱了。

　　信阳市政府从上至下建立了市担保集团、县担保公司和乡镇的担保分中心，并配套物权交易中心。如果陈启明未来不还款，他的房产就可能在物权交易中心交易变现。

　　信用担保中心同时给农信社、农行、邮储行、农村资金互助社等多家金融机构做担保，陈启明用担保中心担保过的房产证，也可以去三大银行抵押贷款了，而这张证过去在银行看来分文不值。

　　“区财政出资6000万在各大银行做风险金，银行才肯接受信用担保中心的抵押品和放贷。”甘岸街道办信用担保中心主任李新和说。这符合学者李昌平的分析，“脱离了社区，农民的产权往往难以变现和有效经营。”

　　信阳农村综改中的金融创新，与李昌平多年来在中国社区推广的“土地、金融、养老”制度不谋而合：“农村发展要靠农民的自治组织，自治组织中最好的是村社共同体，因为相对于公司+农户、专业合作社和行业协会，它承担了经济发展、社区建设和社区治理3种功能。而村社共同体的核心就是金融和土地合作。”

　　信阳请他来给公务员讲课，并放手让他帮助组建更多的农村资金互助社。这期间信阳市委书记王铁、平桥区区长王继军、平桥区科技局局长禹明善等因为理念相似，都成为李昌平密切的合作者。

　　“夕阳红养老资金互助合作社”虽小，却是信阳实验区金融创新最核心的部分。禹明善认为，它不仅把小农的土地变成金融资产，使农民较容易获得贷款，同时提高了老人的社会地位，还对农民的生产联营和消费合作、土地向合作社流转奠定了基础，巩固了村社共同体。

　　为培养带头人，信阳市以县为单位举行农村资金互助社培训班，由银监部门和人民银行分期分批培训，资金互助社的经理、会计培训后才能上岗。

　　禹明善甚至在平桥区民政局注册了一个“协作者中心”的N G O组织，专门“笼络”农村金融方面的专家来为农村资金互助社服务。

　　金融“黑户”

　　取缔令下到湖北万垸村，一开始协会里的老人不相信，村支书李花青派出7个会员代表到监利县银监部门去了解情况。“村委会要组织抓书记，老人要组织谁组织抓谁，这个‘违法’。”县银监部门的人告诉老人们。

　　养老基金会理事长、67岁的老人李功彬对这个说法感到疑惑，他查阅过2010年的中央一号文件，其中明确指出，“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社”。从2003年以来，每年的中央一号文件都强调要大力发展农村金融。

　　2007年1月中国银监会又发布了《农村资金互助社管理暂行规定》，明确规定农村资金互助社的筹建申请要由银监分局审批，取得金融许可证，方可按工商行政管理部门规定办理注册登记。

　　有这些“法”的支持，王垸村老年人协会从2006年机构成立起，就开始了向政府主管部门申报注册的努力。“找到县银监部门，说要省银监部门才能批复，但又说省里不太可能批复。”村长李昌平说。

　　2008年银监会在全国推广村镇银行、贷款公司和农村资金互助社3种新型金融机构的“新政”之后，村镇银行、小贷公司等商业性金融机构就开始大量涌现。今年上半年，监利县城也将有一家村镇银行要开张。而对农村资金互助社，湖北省的银监部门也和全国其他大多数省份一样，态度冷淡。

　　据中国人民银行统计，截至2010年年末，全国已组建的村镇银行已有395家，由银行组建的贷款公司9家，另外私营资本建立的小额贷款公司2000多家。而据相关学者的了解，农村资金互助社，到今年经过银监会审批的也只有40多家，未审批的却有5000多家。

　　“试点地区以外的农村资金互助社不属于我们的监管对象，自然不可能获得审批。”湖北银监局合作处副处长赵敏说。2007年中国银监会只给了湖北一个申办资金互助社的指标，而在今年中国银监会下发了“农村资金互助社可指标内转村镇银行”的文件后，英山县的指标很快调整为村镇银行，正在申报注册。

　　“资金互助社的出现，与农信社、农行、邮储行等面向农村的正规金融机构竞争市场，银监会作为后者的利益共同体不愿意看到。”学者李昌平分析，“推广村镇银行和贷款公司等可以给企业发金融牌照，有巨大的部门利益，而资金互助社这种农民组织几乎无利可图。”

　　“互助是一种人权，资金互助也是。在熟人社会——村庄内部，每位老人出资2000元，给自己的后人贷款，需要银监会批准吗？社会公益人士出资给农民用，不要任何回报，是非法集资？”他质问。

　　在帮助操办王垸村养老基金会的过程中，学者李昌平也曾多次和荆州市及监利县的银监部门接触，“他们调研过后都说好，应该也上报了省级相关部门，但市银监局的一个主要态度是‘优先发展村镇银行，对资金互助社不支持也不反对’。”

　　而根据银监会荆州监管分局的调查报告，2007年5月该分局就曾向荆州市政府报告了王垸村“非法从事金融业务活动”的情况，市县两级政府当时就下发了取缔令。

　　当时银监会荆州监管分局副局长杨晓华也曾向监利县政府建议，由王垸村村集体出资不吸储、以吸收会费而非股金的形式来成立一个老年基金会来为村里的老人服务，这样就可以向县民政部门申报社团组织。

　　村长李昌平随后到县民政局跑了两次。“民政局的答复是，要注册这样的社团，也必须要有监利县银监部门的批复。”

　　老年人协会随后改名“养老基金会”，在没法注册的情况下原样运行。直到2010年7月和8月，荆州市和监利县银监部门对王垸村养老基金会再度展开调查，并由省政府下发了取缔令。

　　“即使今年再改名为‘养老互助会’，可能也难逃此劫了。”2011年3月9日，王垸村养老基金会理事会成员吴以浩无奈地说。

　　暧昧身份

　　3月22日，郝堂村“夕阳红”的办公室内，信阳市委市政府颁发的、2010年度河南省农村综改试验区建设“先进农民专业合作组织”的牌匾泛着金光。

　　它是平桥区唯一在工商局“合法”注册的农村资金互助组织，它的“农民专业合作社”法人营业执照上写着其“业务范围”为：“农作物种植、养殖，农业技术服务，社员互助”——并没有“资金互助”的表述。

　　了解内情的人士透露，“夕阳红养老资金互助合作社”原本想以“农村资金互助社”的身份在信阳的银监部门获得审批，“区长、副区长都给区银监部门打电话，也没有同意审批”，最后只有到工商局以“农民专业合作社”来注册。

　　而2007年实施的《中华人民共和国农民专业合作社法》，并没有赋予农民“金融合作”的权利。

　　乡镇级别的“海源农村资金互助社”也没有获得银监部门的金融许可证，它在平桥区民政局以社团身份获得注册。信阳市的419家农村资金互助社，绝大多数都像“海源”这样通过民政部门得以注册，像“夕阳红”这样工商注册的是极少数。

　　“民政审批、银监监管、财政指导、基层扶持”，信阳这个做法得到了河南省有关部门的默许。一个更具突破性的尝试是，为做大资金规模，该市今年还将在每个县选10家农村资金互助社做银行批发贷款。

　　在政策扶持下得以快速成长，但与其他地方相似，信阳的农村资金互助社的“身份”始终是一个绕不过的问题。

　　银监部门是国务院派出机构，政府不好管，而民政部门属于政府行政机构，容易指挥，“所以在全国范围内，大多数的草根金融机构都通过工商或民政部门进行注册，并没有金融许可证”，处于“合法”与“非法”的中间地带，学者李昌平说。

　　“这里面有个关键性问题。”信阳市平桥区科技局局长、原五里店镇党委书记禹明善指出，“这类组织到底属于规范的金融组织，还是应该界定为农民自己的资金互助合作社？”

　　这个问题戳中了“海源农村资金互助社”经理王乐良的痛处。“最大的担心就在注册和监管上”，资金互助社是要盈利和分红的，他不知道“社团”的身份可以维持多久；而对于“银监监管”，他表示“除了财政部门的指导，银监部门没有人来过”。

　　上世纪90年代，农业部曾经推动在全国乡镇建立“农村合作基金会”，当时还是湖北监利一个乡镇干部的李昌平看到，“因为当时的财政分税体制，乡镇政府数千亿的财政赤字被转嫁到基金会，出现了非法集资和大笔坏账，最后政府花了几百亿来埋单。”

　　“当时湖北是重灾区，清理了很多年。”湖北银监局合作处副处长赵敏说。中央随后将这类金融机构的监管权从农业部移交到了银监会。“这导致了农村资金互助社后来的发展困难重重。”李昌平认为。

　　信阳市正在申报国家级的农村综改试验区，2008年到过这里的国务院发展研究中心调研团曾经建议，有条件的地方可以将“过去农村合作基金会的有些功能恢复起来”。

　　李昌平也一直撰文建议中央层面能“还权于农业部”，“过去‘农村合作基金会’失败的关键在于乡镇政府出了问题，这和农民主导的村社基金会不同，只要政府不参与，由农民主导，农业部门去审批和监管，就可以理顺关系。”

　　而目前农业部所属的农村经管站在每个乡镇都有5人左右，也有能力服务和监管到村社。“这是在每个县只有2到3个人的银监部门做不到的。”他说。

　　南都记者吴珊发自湖北、河南

（责任编辑：周仙姿）